Una visión panorámica de la evolución del ‘movimiento de las Agendas urbanas’: Un escenario de oportunidades y retos para las ciudades.

Una visión panorámica de la evolución del ‘movimiento de las Agendas urbanas’: Un escenario de oportunidades y retos para las ciudades.

Juan Arredondo de la Fuente
Consultor de planificación territorial en EOSA
Docente y Coordinador de cursos en la Escuela Gallega de la Administración Pública

El objeto del presente artículo es ofrecer, desde una perspectiva analítica, una visión panorámica de la evolución del denominado ‘movimiento de las Agendas urbanas’: desde su inicio hasta su consolidación en el presente con el fin de mejorar la comprensión de las mismas y las oportunidades que pueden ofrecer a las ciudades. 

1. Introducción

El comienzo del siglo XXI se ha caracterizado por un interés renovado por las ciudades y sus políticas. Este interés se ve reflejado en la creciente importancia estratégica que se otorga a las ciudades o áreas urbanas[1] por convertirse en lugares donde no solo se concentra cada vez más población[2], sino también actividad económica e innovación. Esta última, la innovación, materia prima para la nueva economía global. Pero, las áreas urbanas no son solo entornos de innovación y productividad, sino también lugares donde se concentra desigualdad y se genera contaminación ambiental. Por estos motivos, entre otros, la Comisión europea (González, 2011[3] y 2013[4]) lleva casi dos décadas mirando muy cerca lo que ocurre en las ciudades y reconociendo su importancia desde el punto de vista estratégico, como lugares que pueden ser fuente de soluciones a los retos a los que se enfrenta el mundo en la actualidad.

Este interés en lo que ocurre en las ciudades y en sus políticas se ve reflejado en la proliferación en los últimos años de Agendas urbanas de distinto alcance (internacional, nacional y local). Aunque hay diferencias notables entre ellas, estas Agendas comparten varios elementos. Uno de estos elementos es la utilización de las mismas como marcos de trabajo desde donde articular las políticas públicas urbanas. Otro rasgo común entre ellas es entender que las políticas urbanas van más allá del urbanismo, de intervenciones urbanísticas y que no se limitan solo al ámbito institucional (municipal) ya que incorporan a otros actores (tercer sector, empresas, sectores ciudadanos…) en la búsqueda de soluciones a problemas comunes y en la ejecución de dichas soluciones.

La utilización de las Agendas urbanas como marcos de políticas públicas para las ciudades se ve reflejado en los distintos ámbitos territoriales desde donde se han impulsado. Como resultado, dichas Agendas están, con mayor o menor precisión, alineadas en cuanto a su orientación y contenido. Por otro lado, dichas Agendas urbanas se conciben como instrumentos para la implementación de los objetivos de desarrollo sostenible planteados en la Agenda 2030.

El objeto del presente artículo es ofrecer, desde una perspectiva analítica, una visión panorámica de la evolución del denominado ‘movimiento de las Agendas urbanas’: desde su inicio hasta su consolidación en el presente con el fin de mejorar la comprensión de las mismas y las oportunidades que pueden ofrecer a las ciudades.  En dicho recorrido se realiza una descripción general de cada una de las agendas que conforman el citado movimiento: la Nueva Agenda urbana de Naciones Unidas, la Agenda urbana para la Unión Europea y la Agenda urbana española.

La descripción de las citadas agendas se realiza a partir de los siguientes aspectos:

• Antecedentes: es decir, las declaraciones, documentos de política pública previos y procesos diversos sobre los cuales se fundamenta cada una de las Agendas.
• Elaboración de la Agenda: es decir, la metodología de elaboración a partir de la cual se generan los contenidos que conforman cada una de las Agendas.

El citado movimiento de las Agendas urbanas se ha ido conformando a partir de una sucesión de Agendas de distinto alcance entrelazadas entre sí, cuyo origen es la Agenda 2030 y sus objetivos de desarrollo sostenible (ODS, en adelante). Por este motivo, la primera parada en este revisión panorámica es la Agenda 2030.

Cascada de planificación estratégica derivada de la Agenda 2030 y los ODS. Fuente: Elaboración propia

2. La Agenda 2030 y los ODS

En este apartado se realiza una breve aproximación a los principales elementos a partir de los cuales se estructura la Agenda 2030. Para ello, se analizarán los siguientes aspectos:

• Rasgos distintivos. Se describen los principales aspectos de la Agenda 2030 que la hacen reconocible y la diferencian con respecto a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, (ODM, en adelante).
• Compromisos internacionales. Se realiza una descripción general de lo que ha supuesto el compromiso asumido por España con la Agenda 2030 desde el punto de vista organizativo y de política nacional.
• Factibilidad de la Agenda. Se describe lo que se ha hecho hasta la fecha en el ámbito local en relación con su implementación.

Aprobada en septiembre del 2015, la Agenda 2030 constituye un marco estratégico de alcance global que nace con la vocación de servir de guía a los países para transitar hacia modelos de desarrollo más equitativos y sostenibles. Es una Agenda que continua la senda de trabajo iniciada por los ODM, pero amplia el alcance de los mismos dirigidos, de manera central, a la lucha contra la pobreza extrema. Amplía, por tanto, el alcance de los ODM pero no solo incrementando el número de objetivos y metas a alcanzar sino también el abanico de aspectos considerados en los mismos.  La Agenda 2030 se compone de 17 objetivos y 169 metas a alcanzar; y amplía la gama de aspectos considerados en sus objetivos que abarcan temas tan diversos somo seguridad alimentaria, abastecimiento y saneamiento, empleo, salud, educación, consumo, instituciones, por nombrar solo algunos.

Por otro lado, los ODS realizan una revisión del tratamiento dado por los ODM a la desigualdad en sus distintas dimensiones. Los ODS abren el objetivo e incorporan aspectos no considerados previamente.  Los cambios más notables que introducen los ODS con respecto a los ODM están relacionados con este apartado, que busca impulsar en los países estrategias de desarrollo no solo sostenibles, sino también incluyentes. Ocupan en este ámbito un lugar central los objetivos de carácter ambiental.

La ampliación de las distintas áreas en los objetivos y la integración de los mismas en el modelo de implementación de la Agenda 2030 delatan el carácter integrado de su enfoque; un enfoque integrado que da cuenta de la complejidad del mundo actual y la variedad de intereses que plantea una realidad internacional más diversa que la reflejada en los ODM.

Por otro lado, y a diferencia de los ODM que estaban dirigidos a los países en desarrollo, los ODS son universales y están dirigidos a todos los países del mundo, con independencia de su nivel de desarrollo económico.

Relacionado con este último aspecto, la Agenda 2030 está orientada a promover una acción colaborativa a escala internacional, ya que muchos de los problemas a nivel mundial son compartidos y el abordaje de buena parte de ellos, singularmente, los denominados bienes públicos internacionales, exige una acción complementaria que articule recursos y multiplique el impacto de los mismos. En este sentido, la Agenda 2030 promueve un reparto de responsabilidades entre los países para afrontar dichos problemas en función de las capacidades de cada uno.

Su concepción universal condiciona su modelo de implementación. La consecución de sus objetivos emplaza a todos, países desarrollados y en desarrollo, a realizar cambios sustanciales en sus economías y sociedades que permitan transitar hacia modelos de desarrollo más sostenibles. En lo relativo a la consecución de sus objetivos, es importante señalar la dimensión local de los mismos. Es decir, las metas asociadas a cada uno de los objetivos están relacionadas con competencias de los gobiernos subnacionales, en concreto con aquellas que se refieren a la prestación de servicios básicos y a la promoción de un desarrollo territorial sostenible.

España, desde el primer momento, asumió el compromiso con la Agenda 2030, con la voluntad de implementar y hacer realidad los ODS. Ese compromiso fue adoptado no solo por las administraciones públicas, sino también por su sociedad civil, sus empresas, universidades, sindicatos y entidades del tercer sector que desde sus ámbito de actuación y respectivos roles han dado pasos firmes hacia la incorporación de los ODS en sus organizaciones y en la planificación de sus acciones.

En este proceso, sin embargo las administraciones (central, autonómica y local), les compete asumir el papel de impulsor de dicho proceso. Se entendió que la implantación de los ODS debía articularse por parte del gobierno central al nivel de los gobiernos autonómicos y locales en sus respectivos ámbitos de responsabilidad. En lo relativo al gobierno central, dicha articulación ha marcado una serie de hitos de tipo organizativo y política pública que a continuación se detallan.

• Septiembre del 2017. La Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos acordó la constitución del Grupo de Alto Nivel para la Agenda 2030, con el doble objetivo de coordinar la posición española y las actuaciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos de la Agenda y de preparar los exámenes de España ante el Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas.
• Julio del 2018 Creación del Alto Comisionado de la Agenda 2030
• Julio del 2018. Plan de acción para la implementación AGENDA 2030 en ESPAÑA. 9 políticas palancas: (nº3 Agenda urbana Española)
• Julio 2018. Primer examen nacional voluntario ante el Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas, mecanismo global más importante para examinar los compromisos asumidos por los países en lo relativo al cumplimiento de la Agenda 2030 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible.
• Informe de progreso 2019. La implementación de la Agenda 2030 en España.
• Enero del 2020. Creación del Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030.
• Informe de progreso 2020. La implementación de la Agenda 2030 en España
• Junio del 2021. Segundo examen nacional voluntario para rendir cuentas sobre cumplimiento de la Agenda 2030.
• Informe de progreso 2021. La implementación de la Agenda 2030 en España
• Estrategia de desarrollo sostenible. Un proyecto de país para hacer realidad la Agenda 2030
• Informe de progreso 2022. La implementación de la Agenda 2030 en España

Partiendo de la consideración de que la consecución de los ODS depende, en gran medida, de lo que se haga en las ciudades, se ha intentado comprometer a los gobiernos subnacionales para acometer acciones en su ámbito local con el objeto de impulsar la Agenda 2030. Hasta ahora el desarrollo de estas acciones ha sido positivo. El Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030 lanzó en el 2022 una serie de convocatorias de subvenciones destinadas a financiar estas acciones y el desarrollo de Planes de acción local (PAL, en adelante) de la Agenda 2030.

No obstante, se observan aspectos preocupantes en los planteamientos iniciales de buena parte de estas acciones. Destaco, entre otros, los siguientes aspectos:

• La elaboración de buena parte de estos PAL de la Agenda 2030 no parte de una evaluación previa de la estrategia territorial o Agenda 21 del municipio en cuestión. Sin dicha evaluación difícilmente se puede saber qué no ha funcionado y debe ser mejorado. A partir de dicha evaluación se puede reprogramar la estrategia.
• Alinear la programación de políticas públicas municipales con los ODS. Buena parte de este ejercicio de alineamiento ha supuesto un trabajo técnico de constatación de la contribución de dichas políticas a los ODS. La programación de las políticas públicas en el ámbito municipal desde hace tiempo está basada en criterios de sostenibilidad, por lo que la mera constatación o justificación técnica de dicha contribución aporta un escaso (o nulo) avance en los criterios de sostenibilidad de dichas políticas públicas.
• La utilización de los ODS como una estrategia. Los ODS son objetivos y como tal se formulan para ser alcanzados. Pero su consecución exige armar una estrategia con proyectos.
• La elaboración de buena parte de los PAL de la Agenda 2030 cuenta con diversos procesos de participación dirigidos a recoger ideas y propuestas por parte de los actores del territorio, y no a obtener el compromiso de acción de dichos actores para impulsar conjuntamente esas propuestas de proyectos.
• Como consecuencia de lo anterior, buena parte de dichos PAL no han diseñado ni puesto en marcha espacios o marcos de relación entre los principales actores del territorio a partir de los cuales organizar la cooperación pública y privada y pública-pública para impulsar los proyectos contemplados en los mismos.

3. Antecedentes de las Agendas urbanas

Las Agendas urbanas debes ser entendidas como marcos estratégicos desde donde articular las políticas públicas para las ciudades. Dichos marcos estratégicos se fraguan a partir de declaraciones, documentos y procesos diversos que constituyen los antecedentes y las fuentes de las que se han nutrido.

A continuación se detallan los antecedentes previos que culminaron en cada caso con la formulación de cada una de las tres Agendas urbanas, objeto de revisión del presente artículo. 

3.1. La Nueva Agenda urbana de Naciones Unidas

Antecedentes de la Nueva Agenda urbana para Naciones Unidas

Fuente: Elaboración propia

El camino recorrido previo a la aprobación de la Nueva Agenda urbana de Naciones Unidas (NAU, en adelante) se inicia con la primera Conferencia de las Naciones Unidades sobre los asentamientos humanos (Hábitat I) celebrada en Vancouver en junio de 1976 . La Asamblea General de las Naciones Unidas convocó la citada Conferencia cuando los gobiernos comenzaron a reconocer la necesidad de afrontar las consecuencias de una creciente y descontrolada urbanización, especialmente en el mundo en desarrollo. En aquel momento, la urbanización y sus impactos negativos asociados apenas eran reconocidos como un problema por la comunidad internacional.

Resultados destacables:

• Reconocimiento de que la vivienda y la urbanización son problemas globales que deben ser abordados de una manera colectiva.
• Se sentaron las bases para el nacimiento, en 1978, del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Hábitat.

Veinte años después de Hábitat I, la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II) tuvo lugar en junio de 1996 en Estambul. El objetivo de la citada Conferencia, que amplia el alcance de Hábitat I, era abordar dos temas clave en aquel momento: a saber: vivienda adecuada para todos y asentamientos humanos viables en un mundo que se estaba urbanizando de una manera acelerada.

En dicha Conferencia se adoptó el Programa de Hábitat y la Declaración de Estambul a partir de los cuales los gobiernos se comprometieron a lograr estos dos objetivos.

Resultados destacables:

• Reconocimiento que las ciudades son los motores del crecimiento global, no solo económicos, sino también poblacional.
• La urbanización genera no solo problemas, ambientales y sociales, sino también oportunidades.
• Se otorga un mayor rol a las autoridades locales para moldear el desarrollo económico y social de las ciudades.
• Reconocimiento de la necesidad de ampliar la participación de los distintos actores, públicos y privados, en los procesos de definición e implementación de políticas públicas.

Cinco años después de Hábitat II, la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó una sesión especial dedicada a una revisión y evaluación del Programa de Hábitat y los problemas que amenazaban la implementación plena del programa establecido en Hábitat II y sus objetivos. En la citada Sesión Especial de la Asamblea General se renovó el compromiso de los Estados Miembros con los principios del programa mediante la adopción de la Declaración sobre Ciudades y Otros Asentamientos Humanos en el Nuevo Milenio.

Trece años después, en septiembre del 2014, un Comité preparatorio de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo urbano sostenible , Hábitat III, que se convocaría en el 2016, se reunía con el objeto de renovar el compromiso político de lograr el desarrollo urbano sostenible, determinar los logros alcanzados hasta ese momento y buscar soluciones a la pobreza, así como determinar cuáles eran los problemas actuales de las ciudades que debían de ser abordado en un contexto global.

Como resultado del trabajo de dicho Comité preparatorio, se elaboró un documento con el título ”Progresos logrados hasta la fecha en la aplicación del documento final de la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos  (Hábitat II) y determinación de los problemas nuevos y emergentes del desarrollo urbano sostenible”, en el que se identificaban las problemáticas actuales derivadas de la urbanización que debían de ser afrontadas por una nueva agenda urbana a nivel mundial. Dicho documento fijaba a su vez, los objetivos y el plan de acción de dicha Agenda urbana que se aprobaría finalmente en el 2016.

La III Conferencia de Naciones Unidas de Financiación para el Desarrollo celebrada en Julio del 2015 finalizó con la aprobación del Plan de Acción de Addis Abeba de Financiación para el Desarrollo, un documento que marcaba los instrumentos a los que deberían de recurrir, tanto los países en desarrollo como los países donantes, para financiar el desarrollo en los próximos años.

El Plan de Acción de Addis Abeba, que comprende más de 100 acciones concretas que abarcan las posibles fuentes- financieras y no financieras, proporcionaba un marco de recursos para la financiación del desarrollo y constituía de este modo, la base sobre la cual fundamentar la implementación de los 17 ODS.

La Nueva Agenda Urbana fue aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) en octubre de 2016.

3.2 Antecedentes de la Agenda urbana para la Unión Europea 

Antecedentes de la Agenda urbana para la UE

Fuente: Elaboración propia

La Agenda urbana para la UE está recogida en el Pacto de Ámsterdam que fue aprobado durante la Presidencia holandesa de la UE en el 2016. Dicho Pacto no solo sienta las bases de una esperada Agenda urbana para la UE (AU para la UE, en adelante), sino que fija unos objetivos y define una propuesta operativa para el despliegue de dicha Agenda.

Pero, el Pacto de Ámsterdam supone, por encima de todo, la culminación de un largo proceso de gestación. Un proceso de definición de un modelo de desarrollo urbano que constituye una verdadera política urbana europea, aunque de tipo INDIRECTO, ya que la Comisión Europea no tiene competencia en materia de desarrollo urbano.

A pesar de la ausencia de esta competencia, existen, de manera explícita, unos principios y criterios de actuación comunes que constituyen la base de una política urbana europea; una política que se ha ido construyendo a lo largo del tiempo a partir de dichos principios y que constituye el denominado ‘acervo urbano’ comunitario.

Este nutrido acervo urbano, que procede, como veremos más adelante, de muchos años de colaboración informal entre los Estados Miembros y las instituciones europeas, además de todos los programas de apoyo a las ciudades, se caracteriza por la existencia de un consenso generalizado sobre unos principios y criterios metodológicos que se concretan por un lado en la incorporación del principio de sostenibilidad en la planificación estratégica urbana; y por otro, en la aplicación del enfoque integrado en dicha planificación en sus dos dimensiones: sustantiva y procedimental. La primera dimensión tiene que ver con tratar la definición y la solución de los problemas urbanos teniendo presente, de manera conjunta, todas sus dimensiones: sociales, culturales, económicas, físicas y medioambientales. La dimensión procedimental hace referencia a la incorporación de otros actores a la tarea de identificación de problemas y búsqueda de soluciones, así como en la puesta en marcha conjuntamente de dichas soluciones.

Entender la génesis de estos dos principios exige un análisis de dos procesos paralelos, pero complementarios:

• Una larga trayectoria de programas de apoyo y financiación de actuaciones urbanas
• Cooperación intergubernamental

3.2.1. Trayectoria de financiación europea de actuaciones urbanas

Aunque no exista una base competencial para las políticas urbanas en los tratados de la UE, no cabe duda de que las políticas sectoriales comunitarias han tenido y continúan teniendo un impacto directo sobre las áreas urbanas. La UE, no obstante, asumió, desde hace tiempo, un papel de apoyo a las ciudades como se refleja en su amplia tradición de programas de financiación de actuaciones urbanas. A continuación se enumera, por orden cronológico, dichos programas.

• Actuaciones de regeneración urbana: Proyectos piloto urbanos: Fase I (1989-1994) y Fase II (1997-1999).
• Iniciativas comunitarias URBAN I y II (1994-1999 y 2000-2006)
• URBANA (2007-2013)
• Estrategias DUSI (2014-2020)
• Estrategias territoriales integradas y/o Agendas urbanas (2021-2027).

La financiación destinada a dichas actuaciones se ha incrementado, de manera progresiva, a lo largo de cada uno de los periodos de programación europeos.

3.2.2. Cooperación intergubernamental entre Estados miembros

De manera paralela, los Estados miembros han ido colaborando, de manera informal, en las últimas tres décadas en materia de desarrollo urbano, a través de reuniones a nivel técnico y ministerial. Estos encuentros han culminado, en cada uno de los casos, en la aprobación de declaraciones conjuntas. A través de dichas declaraciones se ha ido consolidando un conjunto de principios metodológicos comunes (acervo urbano) sobre los cuales se fundamenta el modelo de desarrollo urbano europeo.

A continuación se enumeran las declaraciones más destacables desde el punto de vista de su contribución a los antecedentes de la AU de la UE.

• Rotterdam ‘Urban Acquis’, 2004: Se formula de manera formal el ‘urban acquis’ a través del conocimiento generado a partir de las experiencias de actuaciones urbanas llevadas a cabo en las ciudades y que forma la base de políticas urbanas exitosas.
• Bristol Accord, 2005: Se detallan , por primera vez, las principales características que deben de tener las comunidades sostenibles, aunque queda sin definir con precisión la escala a la que se aplica. Por otro lado, se asume el compromiso de recopilar estudios de casos de ciudades europeas donde se muestren estas características que correspondan con un modelo acordado de ‘comunidades sostenibles’.
• Carta de Leipzig, 2007: Se refleja el acuerdo por primera vez, sobre la inclusión de una serie de principios comunes que hiciesen reconocible y propia una política de desarrollo urbano de ámbito europeo. Entre los compromisos acordados en el marco de la Carta de Leipzig, destacan los siguientes:
• Iniciar un debate político en los propios Estados miembros sobre cómo integrar los principios desarrollados en la Carta de Leipzig en sus respectivas políticas de desarrollo nacional, regional y local.
• Hacer uso de los instrumentos que el enfoque integrado, y la gobernanza asociada a dicho enfoque, ofrece para el desarrollo urbano.
• Fomentar una organización territorial equilibrada en los Estados miembros basada en una estructura urbana europea policéntrica.
• Declaración de Marsella, 2008: Durante la reunión informal de Ministros de Desarrollo Urbano celebrada en Marsella se ratificaron los objetivos de la Carta de Leipzig, poniendo un especial énfasis sobre la creciente importancia del cambio climático; y se decidió iniciar el desarrollo de un Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible (European Reference Framework for Sustainable Cities: RFSC), una herramienta web, voluntaria y de carácter operativo, que pueda servir de ayuda a las ciudades en la puesta en práctica de los objetivos de la sostenibilidad urbana y del enfoque integrado propuestos en la Carta de Leipzig.
• Declaración de Toledo, 2010. En la declaración de Toledo se incorporó el papel estratégico de la regeneración urbana integral en el futuro del desarrollo urbano La declaración constaba de dos apartados:
• Declaración de Riga, 2015. Dicha Declaración supuso un nuevo paso adelante en la construcción de la Agenda Urbana de la UE, consolidando el trabajo realizado desde 2010 y la convergencia entre la cooperación intergubernamental de los Estados Miembros con las instituciones europeas. La firma por parte de los Ministros del ámbito supuso un acuerdo sobre los elementos esenciales de la futura Agenda Urbana de la UE.
• Pacto de Ámsterdam, 2016: Se han descrito dos procesos diferenciados, pero confluyentes. A pesar de este paralelismo entre dichos procesos, se tuvo que esperar hasta el Pacto de Ámsterdam 2016, para establecer un punto común de confluencia operativa entre ambos. Dicho punto de confluencia fue la Agenda urbana para la UE.

3.3. Antecedentes de la Agenda urbana española

Antecedentes de la Agenda urbana para la UE

Fuente: Elaboración propia

Los documentos previos y de los cuales se nutre la Agenda urbana española (AUE, en adelante) se encuentran orientados en mayor medida a los aspectos físicos del territorio, mostrando un fuerte peso el aspecto urbanísticos en la configuración del mismo. Esta inclinación se observa de una manera clara en los documentos que constituyen sus antecedentes y que a continuación se describen.

En el año 2010 se publicó por el Ministerio de la Vivienda el Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español, cuya vocación era convertirse en una guía para la práctica del planeamiento urbanístico. Dicho documento nació con vocación de guía al planeamiento urbanísticos. En su parte propositiva ofrece actuaciones orientadas a mejorar el grado de adecuación de dicho planeamiento a criterios de sostenibilidad.

Por otro lado, la Estrategia española de sostenibilidad urbana y local aprobada en el 2011, profundiza en la sostenibilidad del ámbito local, ofreciendo un marco estratégico para articular políticas municipales. Parte de una concepción más amplia de la sostenibilidad y de un modelo de desarrollo sostenible integrado por una triple dimensión ambiental, económica y social. Partiendo de este esquema, su parte propositiva se divide en ámbitos de trabajo: accesibilidad, movilidad, edificabilidad, gestión urbana, entre otros, en los cuales establece directrices orientadas a adecuar dichos ámbitos a criterios de sostenibilidad. Entre estos ámbitos de trabajo destaca la incorporación de dos temas nuevos: las relaciones campo-ciudad y el cambio climático, que forman parte del núcleo central de la AUE.

El documento de la AUE fue aprobado en el Consejo de Ministros del 22 de febrero de 2019.

4. Elaboración de las Agendas urbanas

La finalidad de este apartado es conocer la metodología de elaboración de las tres agendas. O mejor dicho, conocer de qué manera se organizó el proceso a partir del cual se generaron los distintos contenidos de sus respectivas agendas.

4.1. Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas

EL proceso de elaboración de la NAU se desarrolló entre los años 2014 y 2016. El objeto de dicho proceso era elaborar y pactar un documento que la Conferencia Hábitat III terminó de consensuar y aprobar en Quito en el 2016.

Dicho acuerdo se alcanzó a través de distintos procesos participativos que a continuación se relacionan:

• La celebración de tres sesiones plenarias que tuvieron lugar de manera escalonada y en lugares distintos: Nueva York ( septiembre de 2014), Nairobi (Abril de 2015) y Surabaya (julio 2016).
• En torno a dichas sesiones plenarias, se organizaron un conjunto de sesiones consultivas con expertos reputados en ámbitos diversos, con el fin de elaborar una serie de documentos de recomendaciones, llamados Issue Papers, que posteriormente se convierten en Policy Papers.
• La inauguración del Urban Thinkers in Campus, un seminario que se organizó en Octubre del 2014 con el título ‘La ciudad que necesitamos’ en la ciudad de Caserta, Italia con el fin de reunir a las ciudades socias en torno a una mesa para negociar principios e ideas relativas a los temas clave que debían de ser abordados en la Conferencia Hábitat III y desarrollarse en la Nueva Agenda Urbana. Siguiendo las instrucciones del Comité directivo de ONU-Hábitat III se organizaron un conjunto de 26 sesiones de trabajo en el Urban Thinkers Campus entre junio de 2015 y febrero de 2016, a las cuales asistieron un gran número de personas de diferentes países, representantes de gobiernos locales y regionales, Estados miembros, representantes del sector privado y tercer sector, fundaciones…etc. Como resultado de dichas sesiones de trabajo se elaboró un documento final bajo el título ‘The city we need’, que fue debatido en la Conferencias Hábitat III en Quito en 2016.
• Puesta en marcha de una ronda de consultas con expertos con el objeto de adecuar la Nueva Agenda urbana a los criterios y directrices establecidos en el Acuerdo de Paris y la Agenda 2030.

Proceso de Elaboración de la Nueva Agenda Urbana

Fuente: Elaboración propia a partir de Rodriguez y Sugranyes (2017)

4.2. Agenda urbana para la UE

Para la elaboración de la Agenda urbana para la UE se puso en marcha un conjunto de comisiones o Partenariados que se constituyeron en torno a los desafíos clave identificados. Los primeros cuatro partenariados, lanzados con carácter piloto en 2016, se formaron en torno a los siguientes temas: Vivienda, calidad del aire, inclusión de migrantes y refugiados y pobreza. El número de partenariados se ha incrementado. En la actualidad se han constituido 16, que abarcan temas muy diversos. Dichos partenariados están compuestos por representantes de Estados miembros, gobiernos locales, metropolitanos y regionales, instituciones europeas y otros stakeholders como empresas, organizaciones y redes de ciudades, entre otros.

Estos partenariados, basados en los criterios de gobernanza multinivel, representan un método de trabajo que ha permitido iniciar dinámicas de colaboración entre Estados miembros, Comisión Europea y otros stakeholders.  Cada uno de estos partenariados ha elaborado un Plan de Acción compuesto por una serie de actuaciones en el ámbito temático concreto. Dichos Planes de acción dan respuesta, desde su ámbito concreto, a cada uno de los tres pilares a partir de los cuales se organiza la Agenda urbana para la UE: mejor regulación, mejor financiación, mejor intercambio de conocimiento.

Proceso de elaboración de la Agenda urbana de la UE

Fuente: Elaboración propia a partir de Merino y Huete (2021)

4.3. Agenda urbana española

El proceso de elaboración de la Agenda urbana española se inició en junio de 2017 con la constitución, bajo la coordinación de la DG de Arquitectura, Vivienda y Suelo del Ministerio de Fomento, de un grupo de expertos independientes con el fin de elaborar una serie de informes de recomendaciones que permitiera iniciar el proceso. Partiendo de este primer documento, la elaboración de la Agenda se organizó a partir de unas comisiones o grupos de trabajo que a continuación se detallan.

• Grupo de trabajo interministerial: Fue constituido en febrero de 2018. A partir de este grupo de trabajo se crearon posteriormente grupos de trabajo bilaterales con la DG de fondos europeos del Ministerio de Hacienda, con el objeto de afinar el encaje y consiguiente alineamiento de los objetivos de la Agenda urbana con los objetivos de los fondos estructurales y de inversión europeos del periodo 2021-2027.
• Grupo de trabajo con las entidades locales: Este grupo de trabajo se constituyó en el marco del Convenio de colaboración firmado en Abril del 2018 entre la DG de Arquitectura, Vivienda y Suelo y la FEMP. Estaba formado por técnicos de ayuntamientos y diputaciones provinciales. Se mantuvieron varias sesiones de trabajo a lo largo del 2018 en donde se sometió a debate y contraste los distintos documentos que se generan en las distintas fases: diagnóstico, marco estratégico,  modelo de implementación, indicadores, sistema de evaluación y seguimiento…etc.
• Grupo de trabajo con las Comunidades autónomas: El primer documento elaborado por el grupo de expertos independientes fue presentado en la Conferencia sectorial en marzo de 2018. Se convocó posteriormente al grupo de trabajo técnico con la comisión multilateral de directores generales para analizar el avance de los documentos generados en las distintas fases.
• Grupo de trabajo con la academia, tercer sector y la sociedad civil
• Grupo de trabajo con el sector privado.
• Consulta a través de la Red de iniciativas urbanas con las distintas ciudades que habían desarrollado Estrategias de desarrollo urbano sostenible e integrado (EDUSI).

Proceso de elaboración de Agenda urbana española

El proceso de implementación de la Agenda urbana española se inició con la puesta en marcha de proyectos piloto de Planes de Acción en el ámbito municipal y provincial. Buena parte de estos proyectos piloto han iniciado su andadura con la firma de un protocolo general de actuación entre la Secretaria General de Agenda urbana y Vivienda del Ministerio y los municipios que impulsan estos proyectos piloto. El objeto de dichos protocolos es dotar de formalidad la colaboración entre las partes, y apoyar a dichos municipios por parte del Ministerio en la implementación de sus PAL.

En la actualidad, más de 150 municipios a nivel nacional disponen del citado protocolo de actuación y están elaborando o implementando sus respectivos PAL de la Agenda urbana española. 121 de estos municipios fueron en el año 2022 beneficiarios de la concesión de una ayuda para la elaboración de su proyecto piloto, en una convocatoria lanzada por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y diseñada en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Hasta ahora el desarrollo de las agendas urbanas locales muestra un aspecto positivo. Un número cada vez mayor de municipios está iniciando, con recursos propios, el proceso de elaboración de su Agenda urbana de cara al próximo periodo de financiación europea 2021-2027.

A pesar de este buen inicio, buena parte de los PAL  que se están elaborando parecen estar  incurriendo en errores habituales que a continuación se detallan:

• Al igual que se comentó anteriormente en relación con los PAL de la Agenda 2030, la elaboración de buena parte de los PAL de la Agenda urbana española no parte de una evaluación previa de la estrategia territorial del municipio en cuestión. Se inicia el proceso de elaboración del PAL como si no hubiera estrategia en curso, sin conocer el grado de impacto de la misma y lo que debe ser corregido o mantenido.
• Los municipios elaboran sus diagnósticos y formulan el marco estratégico de sus PAL en base a los 10 ámbitos de trabajo y a los 10 objetivos que establece la Agenda urbana española. Una aplicación, un tanto rígida, de dicho esquema ha generado estrategias muy similares entre sí. La gran mayoría de los PAL elaborados no parecen disponer de unos objetivos, ni de unos ejes de acción estratégica, ni proyectos con capacidad para configurar una estrategia propia y singular de la ciudad.
• No se ha aprovechado la oportunidad para crear espacios estables de colaboración público-pública y público-privada para desarrollar de manera conjunta los proyectos prioritarios del PAL. La gran mayoría de estos PAL contemplan proyectos diversos, pero no se ha trabajado el compromiso de acción de los actores con capacidad para la realización de estos proyectos.
• En buena parte de estos PAL no se han buscado ni se han comprometido fuentes de financiación de proyectos o programas.
• En el marco de su PAL, los municipios han desarrollado buenos sistemas de evaluación con los indicadores de la Agenda urbana española para medir la evolución de estos valores en sus territorios. Pero en la gran mayoría no se fija un valor a alcanzar en estos indicadores, ni se vinculan dichos indicadores con objetivos.

En definitiva, las Agendas urbanas, ciertamente, abren un escenario de enormes oportunidades para las ciudades y áreas urbanas, que no deberíamos de desaprovechar cometiendo antiguos errores.

[1] En este artículo ciudad y área urbana se utiliza de manera intercambiable.

[2] 70% de la población española vive en la actualidad áreas urbanas, uni o plurimunicipal.

[3] González Medina, M. (2011). “Elementos de una política urbana europea. Experiencias de gestión del desarrollo urbano en Alemania y España”. Revista Española de Ciencia Política, n°27, pp.45-67.

[4]González Medina, M. (2013). “La europeización urbana a través de la política de cohesión”. Revista CIDOB d’ Afers internacionals, 104, pp.133-154.