El suelo social como alternativa a la segregación urbana
Alfonso Iracheta
Doctor en Estudios Regionales. Director General de Centro Eure.
Enrique Ortiz
Arquitecto. Presidente del Comité de Producción Social de Vivienda del Consejo Nacional de Vivienda de México.
En México ha existido una tradición histórica de propiedad comunitaria del suelo. Pero diferentes factores, políticos, económicos y sociales han llevado a la paulatina privatización del suelo y han contribuido a la generalización de la construcción informal de viviendas para las personas de recursos limitados.
La crisis de las instituciones públicas del desarrollo urbano y la vivienda social
La propiedad comunitaria de la tierra ha tenido una gran presencia en la historia de México, que se acentuó como resultado de la revolución agraria de 1910-1919. Hasta la década de 1970, esta presencia se orientó a ejecutar el reparto de tierras en ejidos y comunidades como acción principal de la reforma agraria, alcanzando una superficie equivalente a la mitad del territorio nacional (Kouri, 2010). Grandes superficies se dotaron en el entorno de las ciudades y conforme éstas crecieron, invadieron los ejidos y provocaron el problema de la irregularidad de la tenencia de la tierra.
En la actualidad, aproximadamente la mitad de la tierra que rodea las ciudades es ejidal, por lo que buena parte de su expansión física ocurrirá en estas tierras. México pasó de rural a urbano en la década de 1970 (Bonilla-Moheno et al.,2012), destacando la “urbanización precaria e ilegal de los ejidos”, como única opción de asentamiento habitacional de los grupos sociales pobres, ante la ausencia de oferta legal de suelo urbano.
Puede afirmarse que la expansión urbana sobre los ejidos, no obstante haber sido mayoritariamente ilegal, formó parte de una estrategia gubernamental, caracterizada por expropiaciones para facilitar la expansión del mercado formal inmobiliario en las ciudades y por “dejar pasar” los asentamientos irregulares y precarios, en la medida que reportaban beneficios electorales y políticos a sus organizadores y no comprometían inversión pública (Iracheta, 1984).
En la década del setenta se promulgó la Ley General de Asentamientos Humanos (1976), se crearon la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) (1974) y los institutos de vivienda para los trabajadores (INFONAVIT, FOVISSTE) (1972) (De Pablo, 2000), todos ellos con un fuerte enfoque social. Con la disolución paulatina del “Estado de bienestar” a partir de 1980, las acciones urbanísticas perdieron fuerza, se mantuvo el crecimiento de los asentamientos irregulares, se generó una oferta importante de vivienda social para los trabajadores formales (los menos pobres de los pobres) y se estableció un sistema de planeación territorial. El resultado de estos esfuerzos fue magro y se agudizaron los problemas urbanos.
Con la promulgación en 1992 de la nueva Ley Agraria, en sentido estricto se dio por concluido el reparto agrario y se oficializó el enfoque mercantil del suelo, particularmente urbano, al permitirse que la propiedad social se individualizara y se privatizara, a través del Programa de Certificación de Derechos Agrarios (PROCEDE) y el proceso de obtención del dominio pleno de cada parcela a favor de un ejidatario y su incorporación al régimen de propiedad privada.
Como resultado de estas políticas, se redujo la oferta de suelo ejidal para los más pobres en las ciudades que, hasta 1992, era su única opción para asentarse. La razón de esta reducción, es la expectativa que tienen los ejidatarios de privatizar sus parcelas e incorporarlas al mercado inmobiliario formal, con lo cual sus precios se igualan a los de este mercado; así, en muchos casos la tierra ejidal se ha convertido en la reserva de los grandes “desarrolladores” de vivienda social.
Con la transformación de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología en Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en la década de los noventa, se erosionó la política urbana de ámbito federal, que fue marginada de las políticas públicas de desarrollo y con ello, se le redujo todo tipo de apoyo. En consecuencia, a partir de 2000 prácticamente desapareció la política urbana federal y el gobierno se concentró en la política habitacional desde dos perspectivas: apoyando a los “desarrolladores” privados para que produjeran masivamente vivienda social y, por otra parte, otorgando financiamiento a los trabajadores para que la adquirieran en propiedad. Así, se otorgaron casi cinco millones de financiamientos para viviendas nuevas y completas durante la primera década del siglo XXI[1].
Hasta 2005, la vivienda nueva representó entre 60 y 70% del total de acciones, reduciéndose en 2011 a 47% (Gráfica 1), aunque en dinero invertido, sólo en 2012, representó casi 91%, frente a menos de 9% para mejoramientos (Cuadro 1).
Gráfica 1. Financiamiento de vivienda por programa, 2001-2011
(porcentajes)
Fuente: Elaborado con base a información de UN-HABITAT-CONAVI-UNAM (2013). México. Perfil del sector vivienda.
Cuadro 1. México: Financiamiento para vivienda social, 2012
Fuente: Centro EURE (2013). Documento Ampliado para los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano y Vivienda (PNDUV) 2013-2018. Eje 2: Vivienda digna y sustentable, cuadro 9.
Es importante señalar que esta política habitacional no incluyó el apoyo a la producción social de vivienda, no obstante que seis de cada diez viviendas en el país, aproximadamente, han sido producidas por la gente sin apoyo gubernamental ni del mercado inmobiliario formal. En esta lógica de ausencia del estado mexicano frente al proceso de urbanización, se debe destacar también que no obstante la proliferación de asentamientos precarios e informales en las ciudades del país, el gobierno se desentendió de ellos, no sólo al reducir al mínimo sus acciones de regularización, sino por la ausencia de oferta de suelo habitacional para estos grupos de menor ingreso y por el bajo alcance de las acciones de mejoramiento.
Una evidencia de esto, es el deterioro profundo de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), la que no obstante haber escriturado 2:687.344 lotes para vivienda entre 1974 y 2012, a partir de la segunda mitad de la década de 1990 redujo sus acciones de desincorporación de tierra rústica a urbana y especialmente de regularización de la tenencia de la tierra urbana, al pasar de 119.196 escrituras entregadas en 1998, a sólo 15.891 en 2012[2], es decir, 750% menos. Por otra parte, sus políticas han sido sólo reactivas y sin un enfoque preventivo, ya que no cuenta con programas de oferta de lotes habitacionales o un subsidio al suelo para vivienda, y tampoco ha propuesto soluciones integrales al problema del suelo habitacional urbano, ya que apenas atiende el factor propiedad, que no es el más relevante en un asentamiento humano irregular.
Esta institución se ha limitado a regularizar la tierra ejidal, dejando al margen otras formas de ilegalidad/informalidad/irregularidad de la tenencia, que afectan todo tipo de propiedad y que no se limitan a asentamientos humanos habitacionales de bajo ingreso, sino que existe una gran cantidad de agentes sociales que aprovechan el desorden institucional en esta materia para realizar acciones ilegales con relación a la tenencia de la tierra, como es el caso de empresas inmobiliarias que adquieren el dominio pleno que se otorga a ejidatarios que venden sus derechos parcelarios, o acciones de formación o modificación de zonas de urbanización en los ejidos, para luego vender la tierra para asentamientos de diverso tipo.
Entre las causas de estas limitaciones de la política de regularización, se destaca la separación de los procesos de manejo de la tierra urbana y urbanizable, dejando al sector agrario buena parte de la regularización de la tenencia (especialmente habitacional de bajo ingreso) y la generación de reserva territorial, y al sector urbano la planeación urbana, aunque en la práctica se han dejado de lado los problemas de ordenamiento del territorio, las necesidades de suelo y los impactos urbanos y ambientales de la producción habitacional.
Con estas acciones, ausencias y políticas federales, prácticamente se cerraron las posibilidades de apoyo a los grupos de menor ingreso en las ciudades y con ello, también se cerraron a iniciativas comunitarias y cooperativas relacionadas con el desarrollo urbano y en particular con la vivienda social.
Un intento de dar vida al desarrollo urbano, fueron las reformas al artículo 115 de la Constitución Federal, dedicado al municipio, que llevaron a la planeación urbana a convertirse en una función enfáticamente local, pero sin acompañarse de apoyo federal y sin crearle las condiciones objetivas a los ayuntamientos para que los planes de desarrollo urbano fueran un instrumento para la toma participativa de decisiones sobre la localización de todo tipo de usos del suelo. Mucho menos se acompañaron de estrategias para atender las necesidades habitacionales de los grupos sociales de bajo ingreso.
El conjunto de decisiones gubernamentales reseñadas ha tenido consecuencias importantes en el desarrollo urbano y en la vivienda social, destacando la cesión de las decisiones de localización más relevantes a los mercados inmobiliarios -legal e ilegal- limitándose el estado mexicano a facilitar la acción del primero y a intentar regularizar las del segundo. En este contexto, resulta muy difícil que florezcan formas comunitarias y cooperativas de tenencia y propiedad del suelo para vivienda social urbana, aunque existen algunas excepciones que más bien confirman esta regla, como se expone más adelante.
El problema del precarismo urbano y de la irregularidad
La regularización de la tenencia de la tierra en asentamientos urbanos de población de bajo ingreso se ha limitado en México a ofrecer un título de propiedad que garantice la apropiación legal e individualizada del lote donde se ha construido una vivienda familiar, sin necesariamente considerar las causas de dicha irregularidad, y menos las del precarismo y la segregación social y espacial que enfrentan masas de ciudadanos.
La necesidad de legalización deriva de un fenómeno más crítico, que es el acceso a suelo servido y bien localizado para la vivienda de los pobres. Es decir, si hubiera una oferta suficiente de suelo urbano a precios adecuados a la capacidad de pago de las personas, en principio, se nulificaría la necesidad de asentarse en tierra de manera ilegal/informal/irregular (Iracheta y Smolka 2000).
Se entiende por suelo servido, la tierra que ha sido designada para uso urbano y equipado con la infraestructura básica, incluyendo acceso a redes públicas de transporte, alumbrado público, agua potable, sistema de drenaje sanitario, electricidad, teléfono e internet. Y por ilegalidad/informalidad/irregularidad, a las actividades clandestinas (generalmente transacciones de mercado), asociadas con el acceso y ocupación de suelo servido o no en las ciudades (Ibíd).
La connotación de informal, irregular o ilegal, deriva del tipo de faltas a la legislación cometidas en el proceso de asentamiento. Así, la informalidad tiende a asociarse con el incumplimiento de las normas, en este caso de asentamiento y construcción; la irregularidad, se asume generalmente por la incertidumbre en la propiedad del predio o por su adquisición (por compra o por asentamiento espontáneo o invasión), sin que medien los documentos y procedimientos legales y administrativos que garanticen la propiedad o tenencia legal del predio por parte del que vende u organiza el asentamiento y por lo tanto, su capacidad para trasmitir legalmente la propiedad o tenencia al que lo adquiere. Finalmente, la ilegalidad se genera cuando la apropiación del predio ocurre por medio de invasiones y tomas o a través de procesos fraudulentos.
Lo que es claro es que en los tres casos existen actos ilegales de diversa magnitud, y que en una sociedad incapaz de ofrecer suelo habitacional de manera legal a las familias de bajo ingreso en las ciudades, existe una cierta aceptación de estos procedimientos como parte de un proceso “natural” de acceso, en este caso a un espacio donde vivir, lo que se refleja en las políticas públicas mexicanas con relación a los asentamientos humanos de los pobres en las ciudades, caracterizadas por ser permisivas, dejando hacer a quienes venden u organizan ilegalmente asentamientos y dejando pasar estas ilegalidades sin detenerlas y sin ofrecer alternativas para evitarlas.
Cuando el fenómeno se generaliza y aparece en prácticamente todas las ciudades del país, los conceptos formalidad/informalidad; regularidad/irregularidad; legalidad/ilegalidad, se vuelven sumamente resbaladizos: ¿formal o regular para quién? ¿quién lo define? El parámetro evidente es la ley, ya que a través de ella se alcanzan los acuerdos sociales y se definen las normas de convivencia comunitaria. Pero también lo es la realidad social, que nos muestra que en muchas ciudades, más de la mitad de la población vive en la informalidad/irregularidad/ilegalidad, no sólo en la vivienda y en la tenencia de la tierra urbana, sino en las actividades económicas y en el acceso a los servicios públicos urbanos, desde el agua hasta la movilidad.
Es decir, cuando los procesos informales de acceso al suelo para vivienda se generalizan, tienden a ser asumidos como “naturales”, lo que se evidencia, no sólo por el predominio de la vivienda informal en muchas ciudades, sino porque la informalidad/irregularidad/ilegalidad en la tenencia y ocupación del suelo, en el campo y en la ciudad, ha dejado de ser exclusiva de los pobres.
La magnitud de este fenómeno en las ciudades de México no se conoce con certeza, porque no ha existido interés público por dimensionarlo, debido, entre otras cosas, al hecho que han sido actores vinculados a la política los que han promovido estos asentamientos con fines electorales y de acumulación económica, principalmente. Por ello, hay que acudir a las investigaciones y estudios que se realizan en las instituciones académicas y de consultoría en materia de desarrollo urbano. En este sentido, Salazar (2012), ha estimado, sólo para las 56 zonas metropolitanas del país que concentran del orden de 65% de la población nacional, que podría haber aproximadamente 7.5 millones de predios no regularizados. Igualmente, ha estimado que cerca del 70% del suelo en que han crecido las ciudades mexicanas es informal[3].
Las causas de la informalidad/irregularidad/ilegalidad en la tenencia de la tierra urbana en México son diversas; sin embargo, destaca entre ellas el factor económico, porque ha sido el modelo “neoliberal” de desarrollo el que ha convertido a la propiedad inmobiliaria en una mercancía que perdió su función social, y el que ha creado las condiciones para la concentración del ingreso en México, causa fundamental del limitado acceso a una vivienda formal. En efecto, el decil más alto de ingresos concentró en 2012 el 35.67% del ingreso total, mientras que los deciles I y II en los que se ubica el 20% de la población más pobre, se tuvo que conformar con el 4.55 de ese ingreso[4]. Por ello, se ha reducido el ingreso promedio y la capacidad de pago de las familias que requieren de un lote habitacional para asentarse en las ciudades.
Destaca también la relajación del estado de derecho, en lo relativo al proceso de urbanización, en el que más allá de las normas y la lucha por una ciudad ordenada, equitativa, competitiva y sustentable, predominan las acciones de corto plazo y, por encima de todo, los negocios inmobiliarios, en los que pareciera que en México prácticamente todo empresario y todo político tienen intereses, lo que dificulta las posibilidades de aplicación de una estrategia de planeación urbana y de vivienda, orientadas a atender las necesidades comunitarias y a rescatar y desarrollar los espacios que requieren los pobres de las ciudades.
Otra causa relevante ha sido la falta de políticas adecuadas para orientar y conducir la producción, aprovechamiento, mercadeo y disposición del suelo urbano y para ofrecer suelo servido y bien localizado para las necesidades habitacionales de los grupos sociales de más bajo ingreso, que es una de las consecuencias del ya histórico desinterés público por “lo urbano” y, dentro de éste, por el espacio público y el espacio de los más pobres.
Igualmente, los mercados inmobiliarios altamente especulativos se han convertido en todas las ciudades mexicanas, en un problema fundamental que deriva de un modelo económico que sólo considera la propiedad privada de la tierra y desdeña las formas de propiedad comunitaria, no obstante la fuerza histórica que éstas han tenido en el país y las posibilidades que ofrecen para atender las necesidades habitacionales de los grupos sociales de menor ingreso.
A estas causas, que podríamos considerar estructurales, se han sumado otras, desde el Estado y desde las fuerzas sociales dominantes, que se asocian a la falta de recursos públicos y la baja capacidad, especialmente de los gobiernos municipales, para atender las necesidades de crecimiento urbano yla urbanización pobre e informal; la mínima coordinación entre dependencias públicas responsables de “lo urbano” y entre ámbitos de gobierno, y la muy baja efectividad de planes y programas, que se agudiza por la ausencia de consecuencias por su incumplimiento y por la falta de instrumentos de suelo.
La propiedad colectiva del suelo urbano. Una opción necesaria
Orientaciones generales
Los graves impactos de los conjuntos de viviendas construidos en las periferias lejanas de las ciudades mexicanas sobre el tejido social, el medio ambiente y la economía urbana, que buscan su justificación en el alto costo del suelo a lo interno de las ciudades, han llevado al estado mexicano a revisar su política de vivienda y financiamiento, con el fin de reorientar y ordenar el territorio y el desarrollo rural y urbano del país. Se propone, como vía para lograr un desarrollo urbano sostenible, “promover el rescate de espacios urbanos, la redensificación y la construcción de viviendas verticales y desarrollos certificados”.[5]
Pero la densificación incluyente de nuestras ciudades no se logrará solamente mediante la construcción de edificios y conjuntos habitacionales verticales. Si consideramos, como muestra el estudio de la SEDESOL realizado en el sexenio pasado, que establece que entre 1980 y 2010 las 93 ciudades de México con población superior a cien mil habitantes crecieron en promedio 2.6 veces en población y 11 veces en territorio[6], no es difícil concluir que a la fecha existen amplias superficies de suelo baldío a lo interno de su mancha urbana, suelo sujeto a procesos especulativos que, con el desarrollo de políticas e instrumentos públicos específicos, podría ser incorporado a programas de densificación urbana de diversa naturaleza, incluyendo conjuntos de desarrollo y densificación progresivos, conducidos mediante procesos asistidos de producción y gestión social organizada del hábitat.
La cuestión del acceso al suelo y su asequibilidad se vuelven fundamentales dentro de esta nueva estrategia, si se pretende efectivamente hacer ciudad y resolver la fragmentación y dispersión desordenada de nuestras ciudades, garantizando la inclusión de los sectores ubicados por debajo de la línea de pobreza.
Aquí toma relevancia abrir un debate que conduzca al reconocimiento del derecho al suelo como un nuevo derecho humano, como el principal fundamento para hacer efectivo el derecho de todos a una vivienda adecuada y como pauta para diseñar una política de desarrollo urbano realmente incluyente. El suelo, el agua y el aire, son bienes comunes limitados, sustento de la vida y de la actividad humana, y no sólo productos sujetos a las leyes de la escasez y la libre competencia que, por su lógica misma, segregan y excluyen.
Hacer efectivo el propósito de construir ciudades compactas, eficientes y disfrutables para todos, sin condiciones de segregación, exclusión o discriminación; garantizar el acceso equitativo y democrático de sus habitantes a los bienes comunes, la infraestructura, los servicios y las oportunidades que dan sentido a la convivencia urbana; construir condiciones para el manejo responsable y sustentable del territorio urbano y su entorno rural, exigen la intervención activa del Estado desde la perspectiva universal, integral e interdependiente de los derechos humanos. Exigen también la acción informada, activa y responsable de los habitantes y sus organizaciones en el reconocimiento de nuevos derechos y en la progresiva implementación de los existentes.
Procesos sociales ya en marcha en México para promover el reconocimiento del derecho a la ciudad y el derecho al suelo, el derecho al agua (reconocido ya en nuestra Constitución en 2012), la función social de la propiedad y la del suelo, y la producción y gestión social del hábitat, pueden contribuir significativamente a movilizar voluntades y recursos sociales capaces de complementar y potenciar los esfuerzos desplegados por los sectores público y privado en la construcción, tanto de un Sistema Nacional de Vivienda integrado, incluyente y de alto impacto social, como de un territorio mejor ordenado y productivo[7].
Características de la apropiación colectiva de suelo habitacional
Las cooperativas de “usuarios” suscriben con cada uno de sus socios un “contrato de uso y goce”, que tendrá una duración indefinida mientras las partes cumplan con sus obligaciones. Este contrato se otorga en instrumento privado con certificación notarial y se inscribe, en el caso uruguayo, en el registro de arrendamientos.
Los socios se obligan a destinar la vivienda a su residencia familiar y no pueden arrendarla o cederla. De no cumplir con estos requisitos, el contrato será rescindido y el responsable deberá salir de la cooperativa. A su vez, los herederos pueden continuar con el uso y goce de la vivienda, en cuyo caso el valor patrimonial de la misma está exento del impuesto de herencia. Y en caso de disolución del matrimonio, tendrá preferencia para continuar en el uso de la vivienda, el cónyuge que tenga la patria potestad de los hijos.
Los asociados aportan mensualmente las cuotas de amortización de la vivienda y las de mantenimiento y demás servicios que preste la cooperativa a los usuarios, y la cooperativa se encarga de proveer dichos servicios y pagar los créditos obtenidos.
En caso de retiro de la cooperativa, la ley contempla la forma en la que, de acuerdo a los motivos del mismo, se reintegrará al asociado el valor de su parte social, integrada por los pagos de amortización realizados y otras aportaciones -en trabajo, dinero o especie- al valor de la vivienda, la que deberá actualizarse en base a los indicadores acordados. Se deducen los adeudos y un pequeño porcentaje en favor de la cooperativa. Con esto se garantiza la justa restitución de lo aportado y se evita la especulación de terceros y la apropiación individual de las “plusvalías” generadas por el esfuerzo colectivo.
La permanencia de los herederos y la aceptación de nuevos socios que no participaron del esfuerzo colectivo implicado en este tipo de procesos, exige su adhesión libre y consciente a los objetivos sociales de la cooperativa, sus reglamentos internos y a los compromisos que garanticen una sana convivencia. En muchos casos esto puede exigir un proceso de información y formación, previo a su incorporación como asociados.
Al ser la cooperativa la propietaria del conjunto, se facilita el intercambio de viviendas entre los socios, según sus posibilidades y necesidades familiares cambiantes en el tiempo, sin necesidad de pagar escrituras ni impuestos por cambio de dominio.
Se entiende que en esta forma de tenencia, la propiedad absoluta queda en manos de la cooperativa, aunque también podría serlo de otras figuras asociativas con personalidad jurídica. Respecto a los otros dos componentes de la propiedad, el uso y el fruto, el primero es adjudicado individualmente mediante el contrato de uso y goce y el segundo se cancela o, en caso de darse, se colectiviza o se sanciona, ya que se busca valorar el trabajo y operar sin fines de lucro.
La utilización de este tipo de instrumentos en México debe, por una parte, ajustarse a las expectativas de los sectores populares, lo que es factible promover por la propia lógica de los proyectos de producción y gestión social del hábitat y, por la otra, se deberá contar con respaldos legales e institucionales, así como con procesos formativos y de consulta, que muestren los beneficios que esta forma de tenencia puede traer a quienes deciden participar en forma organizada en la producción de su vivienda.
La defensa colectiva de la tierra: dos ejemplos
Ante las visiones dominantes sobre la propiedad del suelo en México, resaltan los casos de defensa colectiva de la tierra, no sólo urbana, sino rur-urbana. Uno de ellos es el del Ejido San Salvador Atenco, en la periferia de la Ciudad de México, que se ha defendido ante la presión inmobiliaria que se ha ejercido desde el gobierno federal para construir en sus tierras el nuevo aeropuerto metropolitano. Este proyecto fracasó por la oposición que hicieron los ejidatarios a la expropiación de sus tierras, si bien no ha quedado claro si la causa fue el bajo precio ofrecido por el Gobierno o la identidad colectiva de los ejidatarios, aunque existen elementos para considerar que de hecho pesaron ambos.
Cuando el Relator Especial de Naciones Unidas para la Vivienda visitó México, en un encuentro tenido con representantes comunitarios -mujeres y hombres, ancianos y jóvenes, dirigentes y vecinos de los trece pueblos implicados en la defensa de su territorio- destacaron entre sus argumentos la presencia en él de vestigios arqueológicos de la cultura Acolhua y de su principal exponente, el Señor Netzahualcoyotl, poeta y rey de Texcoco (1401-1472). Hablaron y entregaron fotos de estos vestigios y de sus prácticas agrícolas, culturales y comunitarias, que dieron sentido a su lucha.
En contraste, y pese a que se ha mantenido el carácter colectivo para defender la tierra y para preservar la producción agrícola, esta lucha ocurre en un ambiente de pluriactividad económica de los ejidatarios, derivada de dos factores centrales: mínima superficie de las parcelas ejidales y familias muy numerosas de los ejidatarios, que los ha llevado a trabajar en múltiples actividades urbanas, además de la agricultura, y a fraccionar algunas parcelas para vender lotes habitacionales de manera ilegal e individualizada.
La lección de este caso, es que todas las condiciones -sociales, económicas, políticas- están dadas para que fracase el carácter colectivo de apropiación de la tierra y predomine su valor inmobiliario-urbanístico sobre el agropecuario.
Otro caso relevante de apropiación colectiva de la tierra habitacional, es la Sociedad Cooperativa de Vivienda “Unión Palo Alto”, integrada por familias de muy bajos recursos, descendientes de trabajadores de las minas de arena, donde hoy se ubica el enclave indiscutible de la urbanización neoliberal y global de la Ciudad de México, que es el desarrollo corporativo de “Santa Fe”.
Esta cooperativa adoptó hace cuarenta años el modelo uruguayo de uso y goce[8] de la vivienda y del hábitat, ayudados por el esfuerzo personal de promotores y defensores de comunidades urbanas de muy bajo ingreso, amenazadas por intentos de desalojo por su localización en un lugar de alto valor inmobiliario.
Al igual que en México, desde la sanción de esta ley uruguaya en 1968, esta forma de tenencia se ha venido utilizando más recientemente en Centro América, Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay, en consideración a las ventajas que ofrece en términos de costo, pero sobre todo frente a las presiones especulativas del mercado que vulneran la seguridad de tenencia del suelo habitacional y consecuentemente de la vivienda de los pobres, obligando su desplazamiento a zonas periféricas o inadecuadas al desarrollo de su vida familiar, social y económica.
Sin leyes que respalden las cooperativas ni mucho menos la propiedad cooperativa de uso y goce en México, la Cooperativa Palo Alto se convirtió en un campo de lucha permanente, al grado de encontrarse en la actualidad (2013) en situación crítica por las presiones del mercado inmobiliario, por los problemas institucionales, los que provoca la política urbana no comprometida con estos modelos de vivienda colectiva, y por las debilidades de la organización social. Se agregan a estos problemas las barreras y motivaciones culturales e ideológicas y los imaginarios colectivos de los miembros de la cooperativa, que son tentados por la especulación inmobiliaria.
En conjunto, estas limitaciones derivan de las condiciones dominantes que, como se analiza en este texto, hoy están en contra de cualquier propuesta de colectivización o propiedad no individualizada y privada del suelo urbano y la vivienda. Estas circunstancias, ponen en riesgo el derecho a la ciudad y a la vivienda ya ganado por esta cooperativa a lo largo de décadas de lucha social.
Documentar esta experiencia y promover su reproducción es central, porque se ha evidenciado a lo largo de cuatro décadas, que esta forma de tenencia del suelo y de la vivienda, ha jugado un papel definitivo en la permanencia de esta comunidad de migrantes muy pobres en su asentamiento original, que además ha logrado influenciar a otros integrantes del movimiento urbano popular en la capital mexicana, para que adopten esta perspectiva colectiva de producción de suelo habitacional y vivienda para los grupos sociales más pobres de la ciudad.
Para concluir, es necesario reflexionar en México sobre las razones por las que las peculiaridades de los regímenes de propiedad inmobiliaria existentes no han sido aprovechadas para crear opciones creativas de acceso a vivienda popular. La tenencia social de la tierra, por medio de los ejidos, sigue siendo una oportunidad única que debe ser puesta en valor a favor de la población de bajo ingreso que, en la propiedad privada del suelo, ha tenido muy pocas posibilidades para resolver sus necesidades habitacionales.
Sobre los autores:
Alfonso Iracheta
Mexicano, doctor en Estudios Regionales. Es académico y consultor; ha publicado 13 libros y más de 60 artículos y dictado unas mil conferencias. Fue miembro del Consejo Asesor de ONU-HABITAT y de la Red Global de Investigación en Asentamientos Humanos. Fue presidente de FOROPOLIS, miembro del directorio de la Federación Iberoamericana de Urbanistas y Coordinador del Congreso Iberoamericano de Suelo Urbano. Es investigador del Colegio Mexiquense, miembro del Sistema Nacional de Investigadores y director general de Centro EURE.
Enrique Ortiz
Mexicano, arquitecto, director de la ONG mexicana COPEVI (1965-1976); subdirector de Vivienda, Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (1976-1982); director general del Fondo Nacional de Habitaciones Populares, FONHAPO (1983-1987); secretario general de HIC (1988-1999) y presidente internacional de la misma (2003-2007). Coordinó el establecimiento de la oficina regional de HIC para América Latina, donde colabora actualmente como coordinador de proyectos. Es presidente del Comité de Producción Social de Vivienda del Consejo Nacional de Vivienda de México e integrante del comité que promovió la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.
Bibliografía
Bonilla-Moheno, Martha, et al. El efecto del cambio poblacional en el uso del suelo en paisajes rurales de México: un Análisis a nivel estatal, Revista Investigación Ambiental Ciencia y Política Pública, Vol. 4, No. 2, SEMARNAT-INECC, 2012. http://www2.inecc.gob.mx/publicaciones/gacetas/688/efecto.pdf
Centro EURE Documento Ampliado para los Programas Nacionales de Desarrollo Urbano y Vivienda (PNDUV) 2013-2018. Eje 2 (vivienda digna y sustentable) y 4 (gestión del suelo) 2013 (documento restringido).
CIDOC-SHF Estado actual de la vivienda en México, 2012, 1a edición.
CONAVI Diagnóstico actual de la situación del sector vivienda octubre 2012, presentación al Equipo de Transición del Gobierno Federal.
CRÓNICA.com.mx 70% de ciudades en México nacieron en asentamientos irregulares, 1 de septiembre de 2009. http://www.cronica.com.mx/notas/2009/455020.html
De Pablo, Serna Luis La política de vivienda en México, Sección “Más Allá de la Curul” Revista Crónica Legislativa. No. 13. 1º de marzo/30 de abril de 2000. H. Cámara de Diputados. LVII Legislatura p. 8. http://www.diputados.gob.mx/cronica57/contenido/cont13/masalla3.htm y http://www.diputados.gob.mx/cronica57/contenido/cont13/conte13.htm
INEGI Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2012 (ENIGH). Nueva construcción. Tabulados básicos. Cuadro 1.1. Población total por grupos de edad según sexo y tamaño de localidad y Cuadro 3.1. Hogares y su ingreso corriente total trimestral por deciles de hogares según tamaño de localidad. 213 (planillas electrónicas).
Iracheta, A. El Suelo, Recurso Estratégico para el Desarrollo Urbano. Universidad Autónoma del Estado de México.1a edición, 1984 Toluca, México.
Iracheta, A. y Smolka, M. Access to Serviced Land for the Urban Poor: the Regularization Paradox in México, Revista: Economía, Sociedad y Territorio, vol. II, núm. 8, julio-diciembre de 2000.
Iracheta, A, y Medina, Susana México: Estudio sobre vivienda de bajo ingreso, limitaciones en la oferta de vivienda basadas en la tenencia de la tierra, Banco Mundial – El Colegio Mexiquense, 2001 Zinacantepec, México.
Iracheta, A. Cities of Informality: Informal Land Markets and the Production of Latin American Cities, Mexico, World Planning Schools Congress, Diversity and Multiplicity: A New Agenda for the World Planning Community, julio 12-16 de 2006, México DF, ppt.
Iracheta, A. y Pedrotti, C. Infomercados: mercados de suelo en América Latina. 2006 Lincoln Institute of Land Policy.
Kourí, Emilio Claroscuros de la Reforma Agraria Mexicana, en Revista Nexos en línea. 01/12/2010. [documento htm] http://www.nexos.com.mx/?P=leerarticulo&Article=1685010
Ortiz, Enrique Contribuciones al Informe: Estado Actual de la Vivienda en México, 2013, CIDOC-SHF, México.
Ramírez, V. La ilegalidad de las políticashabitacionales: de los dichos a los hechos, Congreso Nacional de Vivienda, UNAM, México. DF, marzo de 2013, ppt.
Salazar, Clara Los Ejidatarios en el Control de la Regularizaciónen: I-Regular: suelo y mercado en América Latina. Salazar, Clara (coordinadora), El Colegio de México (CEDUA), 1ª edición, México, DF, 2012.
[1] Exactamente 4:985.756 financiamientos destinados a vivienda nueva y completa en el periodo 2001-2010. Fuente: UN-HABITAT-CONAVI-UNAM (2013). México. Perfil del sector de la vivienda.
[2] Centro EURE (2013).
[3] Fuente: CRÓNICA.com.mx (2009).
[4] Fuente: Estimaciones propias con base a información de INEGI (2013). La población total registrada por el ENIGH en 2012 fue de 117 millones, 449 mil 649 habitantes.
[5] Discurso del presidente Enrique Peña Nieto en la presentación de la nueva política de vivienda, dado el 11 de febrero de 2013 en Los Pinos.
[6] Ver inciso 3.3 “La expansión de las ciudades 1980-2010”, en CIDOC y SHF (2012).
[7] Existen ejemplos en Brasil y Colombia que, sin hacerlo explícito, contribuyen a hacer efectivo el derecho humano al suelo al interior de las ciudades.
[8] Este concepto aparece en la Ley del Plan Nacional de Vivienda, 13.728 de Uruguay, en su capítulo X sobre las cooperativas de vivienda, al establecer que estas pueden optar entre dos formas de tenencia de la vivienda: la propiedad individual o la de uso y goce. En su artículo 144, se determina que “Las unidades cooperativas de usuarios sólo atribuyen a los socios cooperadores derecho de uso y goce sobre las viviendas. Derecho que se concederá sin limitación en el tiempo, que se transmitirá a los herederos y aún podrá cederse por acto entre vivos, pero sujeto a las limitaciones que se establecen en la presente ley”.