No hay nada más práctico que una buena teoría, el caso de la gobernanza
Director Estrategias de Calidad Urbana
Ocurre a menudo en ciencias sociales que utilizamos los mismos conceptos, algunos de ellos porque se han puesto de moda, pero les damos definiciones y significados bien distintos. En consecuencia no se sabe qué se está entendiendo, ni comunicando ni haciendo.
Un gran físico, Maxwell, y un extraordinario psicólogo Kurt Lewin, parece que son quienes, de una manera independiente, formularon la idea: No hay nada más práctico que una buena teoría.
Esta sentencia rompe con una tendencia bien establecida en políticas públicas en que se da la importancia no a la teoría, sino a la práctica, a los resultados concretos. Pero ¿Se pueden realizar impactos sociales positivos si no se sabe de qué se habla? Evidentemente que no, a menos que no sea sólo fruto del azar, de la casualidad, pero no como resultado de una acción racional que relacione objetivos con medios.
La teoría, los conceptos que utilizamos nos permiten tanto comprender como interpretar la realidad externa. Los datos, los indicadores nos permiten comprender la realidad si van acompañados de conceptos claros, que permitan esclarecer las interacciones entre la realidad social, para que sean susceptibles de transformación y cambio. La realidad no existe en sí misma, existe en tanto que es percibida e interpretada por conceptos y teorías. Los pensamientos sin datos, sin contenidos, son vacíos; los datos, las intuiciones sin conceptos son ciegas, nos diría I. Kant. Pues bien, hoy continúa cumpliéndose la máxima kantiana. Se desarrollan muchos sistemas de indicadores que no saben bien lo que quieren medir. O bien los indicadores sustituyen una clara conceptualización. El PIB está constituido por un conjunto de indicadores, pero sabemos realmente lo que es el PIB y lo que significa social o ambientalmente.
Podemos entender la realidad social y elaborar políticas públicas eficaces si utilizamos formalmente los mismos conceptos, pero les damos una definición distinta o no sabemos con precisión qué queremos decir con ellos. ¡Por supuesto que no! No es lo mismo si se entiende por público lo que hace la administración, o si se entiende lo que hacemos entre todas y todos. No es lo mismo si estamos hablando de un bien público que de un bien común.
Desafortunadamente acontece demasiado en el mundo de las ciencias sociales y políticas, al igual que en economía. Utilizamos los mismos conceptos, algunos de ellos porque se han puesto de moda, pero les damos definiciones y significados bien distintos: clase social, civismo, desigualdad, política, participación, cohesión social, gobernabilidad, seguridad, transversalidad, transparencia, etc. De este modo, no se sabe qué se está entendiendo, ni comunicando ni haciendo. Es necesario ponerle remedio.
En ningún caso pretendo, en el ámbito de las políticas públicas, que se abra un debate escolástico sobre lo que es cada cosa. Difícilmente nos pondríamos de acuerdo. De lo que se trata es que definamos lo que entendemos por los principales conceptos que utilizamos en una política pública para que podamos entendernos y conocer cómo “el otro” interpreta la realidad social y el sentido y significado a las políticas públicas.
Pongamos un ejemplo. Recientemente en España hemos visto una transfiguración del concepto de gobernanza. Este que quería señalar una realidad de gobernación muy precisa, que había sido bien recogida en el diccionario de la RAE. y en la actualidad se ha convertido en un término de moda, de uso generalizado, en las conversaciones políticas y cuando se introduce en una conversación sobre políticas públicas todo el mundo asiente, pero no se sabe bien de lo que se está hablando.
En efecto, a finales de los 90 y principios de los 2000, gobernanza era un modo de gobernar, de realizar la acción de gobierno muy específica, que ponía énfasis en la gestión de las interdependencias entre los actores para construir políticas compartidas y de este modo favorecer la cooperación pública y privada y la implicación del máximo de sectores de la ciudadanía. Se denominaba también gestión relacional o nueva gobernanza pública. En el sentido de que el gobierno daba prioridad a elaborar y ejecutar políticas compartidas y de cooperación pública y privada, más que a gestionar servicios o proyectos sólo contando con recursos de financiación públicos. Es decir, gobernanza es co-gobernación del gobierno con los actores y sectores relacionados en una política o programa de actuación. No obstante, su uso era muy minoritario. Pero a partir de la primera década del siglo XXI se pone de moda y todo el mundo habla de gobernanza con toda tranquilidad, aunque se entienden cosas bien diferentes:
Hay quienes hablan de gobernanza como un sinónimo de acción de gobernar, y toda política se entiende como gobernanza.
Otros sectores la entienden como gobernabilidad, es decir como una situación en la que se cumplen las leyes y se lleva a buen término la mayoría de las políticas públicas políticas públicas. La gobernabilidad es un resultado del modo de gobernación o acción de gobierno, mientras que en la primera acepción se refería al modo de gobernación que si se hace correctamente genera como resultado la gobernabilidad de un territorio.
Otros la entienden como “buen gobierno” es decir, también como resultado, pero más inespecífico: ¿Qué significa “buen gobierno”?
Otros confunden gobernanza con un sistema de gobernación que acontece en un momento dado en el que se mezclan o bien se articulan diferentes modos de gobernación.
Por tanto, si hablamos de gobernanza y la gente la entiende de manera distinta. ¿Estamos hablando de lo mismo? O lo que es peor las personas responsables de políticas públicas hablan de gobernanza no sabiendo exactamente si hablan de modo de gobernación, gobernabilidad o “buen gobierno”.
Para un entendimiento racional no es necesario definir la gobernanza como un modo de gobernación que prioriza la gestión de las interdependencias entre actores para gestionar políticas públicas en la ciudad. Sólo hace falta que se diga lo que se entiende por ello: modo de gobernación en general. Modo de gobernación específico, gobernabilidad o buen gobierno. Aunque se tengan visiones y conceptualizaciones distintas sobre lo que significa gobernanza, mientras él o la otra entiendan el significado que se le está dando, gran parte del obstáculo está salvado. Pero si se establece una definición más precisa, la realidad se comprende mejor y se pueden elaborar buenas políticas públicas.
El colmo ha sido durante la pandemia del Covid 19. El gobierno de España ha utilizado la palabra co-gobernanza para decir que se gobernará con las comunidades autónomas. Un concepto que significa originalmente: “co” (co-elaboración, cogestión, co-gobernación) se le ha añadido otra “co” (co-co-gobernación) por arte de verborrea política. Mucha razón tenía Manuel Azaña, cuándo decía que en España “si todo el mundo hablara de lo que supiera, se haría un gran silencio que se podría aprovechar para el estudio”.