El artículo 1 del proyecto de CPE dice que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario…descentralizado y con autonomías.” La interpretación de este texto debe hacerse literal y sistemáticamente y exige responder a las preguntas siguientes: ¿descentralización y autonomía son un solo concepto o son conceptos diferentes? Si se trata de conceptos diferentes ¿están relacionados de algún modo? ¿Cuántas clases de autonomía reconoce el proyecto de CPE y qué diferencias hay entre ellas? El régimen de autonomías reconocido por la CPE ¿garantiza efectivamente la autonomía o constituye un régimen de descentralización cuya extensión depende del poder central del Estado?
La autonomía no es la descentralización. Lo que sustenta un gobierno autónomo es una comunidad humana viva, asentada en un territorio determinado, que tiene la voluntad inequívoca, mayoritariamente sostenida en el tiempo, de auto-gobernarse dentro del Estado, que quiere auto-dirigirse políticamente en el marco de sus competencias e intereses y que, para ello, ha reclamado y ha visto reconocido su derecho a la autonomía. La autonomía es, pues, voluntaria e implica la diversidad de los territorios y poblaciones autónomas. En los Estados con autonomías la diversidad es vista como un recurso y no como un problema. Rige el principio de igualdad pero no se rechaza la uniformidad.
La descentralización es, en cambio, algo completamente diferente. La descentralización es una alternativa de organización del territorio del Estado unitario decidida desde el centro. Por razones que pueden ser muy variadas, el centro político decide que determinadas competencias estatales en lo sucesivo sean detentadas y ejercidas descentralizadamente por las autoridades de determinados territorios. La descentralización puede estar prevista en la Constitución, pero no es un derecho de un territorio ni de una población sino una creación de la ley estatal que es la que determina el territorio, las competencias y los recursos descentralizados.
Las autonomías son un derecho que en algunos casos preexiste a la Constitución –como sucede en Bolivia con las autonomías indígenas y con las de los Departamentos que votaron por la autonomía en el referéndum de 2 de julio de 2006 y que refrendaron después positivamente proyectos de Estatutos de Autonomía-. En tales casos la Constitución no crea sino que reconoce y delimita el derecho a la autonomía que debe quedar garantizado desde la propia Constitución sin admitirse intervención del legislador estatal en la configuración del mismo. Como máximo puede aceptarse que el legislador estatal, por atribución expresa y tasada del constituyente, regule algún aspecto específico del derecho a la autonomía, sin que en ningún caso pueda afectar ni alterar la substancia de éste.
Nada de esto sucede en el caso de la descentralización. Ésta puede venir impuesta por la Constitución –como sucede en el caso del proyecto de CPE boliviano- pero también puede venir establecida sólo por la Ley. En todo caso es el legislador nacional el que configurará libremente el régimen de descentralización –dentro, en su caso, de las previsiones constitucionales que le dejarán siempre un margen amplio de determinación legislativa-. Desde luego el reconocimiento de la descentralización para un determinado territorio puede ser un paso muy importante para la futura conversión de este territorio y de su población en la “comunidad viva” que llegue a autoconsiderarse sujeto del derecho a la autonomía. Así está previsto en Bolivia para los departamentos o municipios que siendo inicialmente descentralizados mediante el procedimiento de elaboración de estatutos de autonomía o de cartas orgánicas acceden a la condición de gobiernos autónomos.
Artículo 274. En los departamentos descentralizados se efectuará la elección de prefectos y consejeros departamentales mediante sufragio universal. Estos departamentos podrán acceder a la autonomía departamental mediante referendo.”
Todas estas distinciones conceptuales se compadecen mal con la previsión en el proyecto de CPE de una Ley Marco de Autonomías y Descentralización que, dentro de su ambigüedad de contenidos, parece anunciarse como la piedra troncal de la construcción autonómica boliviana. Hasta se requieren dos tercios para su aprobación. Pero aún así esta técnica es coherente con la descentralización pero no con la autonomía. Dejar la autonomía a disposición del legislador estatal aunque sea con mayoría cualificada significa pasar la delimitación de la autonomía del constituyente a la política nacional y subordinar la política autónoma de los territorios a la política nacional, confundiéndolo todo. Significa tratar las autonomías como descentralización. Significa además entrar en contradicción con el tenor literal de la disposición transitoria tercera del proyecto de CPE que reconoce a los Departamentos que optaron por las autonomías en el referéndum de 2 de julio de 2006 “el derecho de acceder directamente al régimen de autonomías departamentales, de acuerdo con la Constitución”.
“Artículo 271.1. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización regulará el procedimiento para la elaboración de Estatutos autonómicos y Cartas Orgánicas, la transferencia y delegación de competencias, el régimen económico-financiero y la coordinación entre el nivel central y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.
II. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización será aprobada por dos tercios de votos de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional.”
“Disposición transitoria tercera
I. Los departamentos que optaron por las autonomías departamentales en el referéndum de 2 de julio de 2006, accederán directamente al régimen de autonomías departamentales, de acuerdo con la Constitución.
II. Los departamentos que optaron por la autonomía departamental en el referéndum de 2 de julio de 2006, deberán adecuar sus estatutos a esta Constitución y sujetarlos a control de constitucionalidad.”
En el derecho comparado el concepto de autonomía ha registrado una evolución muy significativa: inicialmente la autonomía se entendió en el sentido que señala el artículo 272 del proyecto de CPE (elección directa de autoridades, administración de recursos económicos y ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por el gobierno autónomo en el ámbito de sus competencias); pero fue SANTI ROMANO, un destacado jurista italiano, quien, contribuyendo al desarrollo del Estado Regional tras la segunda guerra mundial, precisó que:
(1) la autonomía no es sólo la capacidad de dictar normas jurídicas sino la capacidad del territorio autónomo de dotarse de un ordenamiento jurídico propio y completo por sí y para sí;
(2) la autonomía sólo cabe por ello en un Estado que consagre constitucionalmente el pluralismo jurídico y entienda el Derecho como Ordenamiento jurídico plural en el que coexisten el Ordenamiento jurídico originario o primario del Estado –fundado en la soberanía- y los Ordenamiento jurídicos derivados o secundarios de los territorios autónomos –fundados en el derecho a la autonomía-. Los territorios autónomos fundan su derecho a la autonomía en la historia o en la voluntad inequívoca del pueblo de formar una entidad viva con identidad, intereses, cultura y destino propios; pero nunca pueden alegar la soberanía como título fundador de su derecho. La autonomía no sólo no es sino que excluye el concepto de soberanía.
Este concepto de autonomía como diferente de la soberanía y de la mera descentralización supuso una innovación copernicana en el derecho público internacional pues cambió la concepción del Estado unitario. Hasta entonces se conocían las categorías de Estado unitario –más o menos centralizado o descentralizado- y Estado federal. Desde entonces apareció la categoría jurídica del Estado autonómico o con autonomías que, sin abandonar el marco del Estado unitario, admite la coexistencia entre el Derecho del Estado y los Derechos de las Comunidades o Territorios autónomos, que se relacionan con el Derecho del Estado en base no al principio de jerarquía sino al de competencia. En este punto el proyecto de CPE también se aleja claramente del concepto de autonomía.
En efecto, el artículo 410.II utiliza un equivocado concepto de “bloque de constitucionalidad” y establece un régimen de jerarquía normativa que contradice las exigencias jurídicas del concepto de autonomía al situar los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena en el mismo renglón y tras las leyes nacionales, es decir, contradiciendo los postulados jurídicos de la verdadera autonomía pues:
(1) no reconoce la existencia de ordenamientos jurídicos autónomos a los que contempla dentro de un Ordenamiento o Derecho único del Estado, y
(2) establece entre todas las normas una relación de “jerarquía” y desconoce que la relación entre los ordenamientos de las autonomías y el ordenamiento del Estado se basa en el principio de competencia.
Unas autonomías cuyas leyes, dictadas dentro de su ámbito de competencias, pueden ser modificadas por leyes estatales sencillamente no son autonomías.
“Artículo 410
I. Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución.
II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:
- Constitución Política del Estado
- Los tratados internacionales
- Las leyes nacionales, los estatutos de autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena
- Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.”
La evolución del concepto de autonomía no se ha detenido aquí, sin embargo. La conexión entre autonomía y democracia, entre principio autonómico y principio democrático, ha generado nuevos desarrollos conceptuales y jurisprudenciales en el devenir de los Estados autonómicos. Hoy se entiende, doctrinal y jurisprudencialmente, que la autonomía no es sólo capacidad de autonormación sino fundamentalmente capacidad de autodirección, de orientar política y administrativamente la propia comunidad o territorio, de elegir por tanto opciones y directrices distintas de las estatales o de las otras autonomías y que no tienen por qué expresarse sólo en normas sino en otras medidas más coyunturales como son las decisiones, planes, programas, convenios, conciertos, contratos…
El concepto actual de autonomía tiene, pues, dos dimensiones: (a) una dimensión subjetiva que exige que el territorio y población sujeto del derecho colectivo a la autonomía tengan la capacidad efectiva de autodirección política y administrativa dentro del Ordenamiento jurídico estatal. Es decir, no hay autonomía si el sujeto de la misma no puede desarrollar políticas propias; y (b) una dimensión objetiva que exige que la autonomía incluya las competencias necesarias para que la autodirección sea viable y factible. Sin la atribución al ente autónomo de un número substancial de competencias no puede darse la autodirección política democrática. Es necesario que las competencias se proyecten sobre un conjunto de materias de relevancia pública suficiente.
La autonomía no sólo se expresa en normas sino en todas las formas legítimas posibles del accionar de los poderes públicos autónomos. Por eso mismo no puede haber autonomía sin reconocimiento a los sujetos autónomos de un número substancial de competencias por debajo del cual es imposible que el gobierno autónomo autodirija su población y territorio como legítimo representante democrático sujeto a control y responsabilidad ante sus representados. Y es obvio que en el proyecto de CPE esa atribución substancial de competencias se da sólo en relación a las autonomías indígenas, pero mucho más dudosamente en relación a las autonomías municipales y en absoluto en relación a las autonomías departamentales. Baste para ello comparar las 83 competencias que los artículos 298 y 299 reservan al Estado con las 36 que el artículo 300 permite que sean asumidas por los Gobiernos autónomos departamentales. Y ello sin considerar que parte de estas competencias departamentales así como todas las municipales pueden ser asumidas por las autonomías indígenas a las cuales se reconoce la calidad de relacionarse directamente con el Estado sin mediación ninguna por parte del territorio departamental o municipal en el que pueden hallarse incluidas.
Lo difícil de las autonomías no es con todo su diseño constitucional y legal sino su construcción práctica. Pero con mal diseño constitucional el proceso de desarrollo autonómico seguro que se emponzoña legislativa y políticamente. De ahí viene la evocación de la Torre de Babel. Bolivia es ya un territorio muy fragmentado y débilmente cohesionado. Si se quiere ser como Dios y resolver de un plumazo los problemas de la exclusión ignominiosa de las culturas y de los pueblos indígenas, de la cohesión territorial, plurinacional y social, de las autonomías departamentales, del salto de la descentralización a la autonomía municipal, del reconocimiento de posibles autonomías campesinas equiparadas a las autonomías indígenas, del reconocimiento de posibles autonomías regionales y provinciales, y todo esto se configura, además, bajo el principio dispositivo o de voluntariedad… la sarta de conflictos, reivindicaciones y confusiones que se vienen encima parece difícilmente gestionable. Hará falta Supermán en el Ministerio de Autonomías.
Piénsese sólo en las autonomías indígenas que son las que han recibido un tratamiento aparentemente más privilegiado por los constituyentes. En primer lugar, los sujetos del derecho a la autonomía están por determinar pues no deben confundirse los territorios y comunidades con derecho a la autonomía con los idiomas de los pueblos y naciones indígena originario campesinos enumerados en el artículo 5 del proyecto de CPE. En segundo lugar, el artículo 2 vende el gato de la autonomía por la liebre de la libre determinación fundada en la existencia precolonial y en el dominio ancestral de los territorios, desconociendo que Bolivia es un producto histórico de la colonia y la emancipación y no el resultado de pueblos preexistentes (ya que estas preexistencia y ancestralidad desbordaban las fronteras actuales) y que hoy tienen tanto derecho a construir Bolivia en pie de igualdad como a establecer relaciones de identidad cultural más allá de las fronteras nacionales (véase en este sentido el artículo 36 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas que reconoce expresamente a los pueblos divididos por fronteras internacionales el derecho a mantener y desarrollar los contactos, las relaciones y la cooperación, incluidas las actividades de carácter espiritual, cultural, político, económico y social, con sus propios miembros así como con otros pueblos a través de las fronteras”, derecho éste que ha sido desconocido y subvertido por el artículo 265.II del proyecto de CPE que en relación a este tema sólo señala que “El Estado fortalecerá la integración de sus naciones y pueblos indígena originario campesinos con los pueblos indígenas del mundo”).
Las autonomías indígenas no se configuran sólo para restablecer identidades culturales, derechos de autogobierno y modos de vida dignos de reconocimiento y de respeto. Se las regula también como el caballo de Troya de las autonomías municipales y departamentales. Basta con analizar los artículos 289 a 296 del proyecto de CPE para: (1) comprobar que puede haber autonomías indígenas sin indígenas, pues se reconoce el derecho de las comunidades campesinas (que no sean indígenas y de ahí la sorprendente expresión “indígena originario campesino” que atraviesa todo el texto constitucional) “con estructuras organizativas propias que las articulen y con continuidad geográfica” a conformar un nuevo municipio “indígena originario campesino” desgarrando el territorio municipal preexistente y sustrayéndose de la jurisdicción de la autonomía departamental, para todo lo cual basta sólo una ley de la Asamblea legislativa plurinacional; (2) comprobar la posibilidad de que se constituyan autonomías indígeno-originario-campesinas de ámbitos inframunicipal, municipal, supramunicipal, provincial o regional que, cuando alteren las jurisdicciones territoriales preexistentes, no requieren el consentimiento de los municipios ni de los departamentos afectados bastando una ley de la Asamblea legislativa plurinacional. En definitiva, todo un festín de expectativas autonómicas que sin duda va a empachar el proceso político que va a cargarse de conflictos y tensiones que dificultarán la gobernabilidad democrática de Bolivia.
Todo esto no era en absoluto necesario para conseguir la integración en pié de igualdad de los pueblos originarios e indígenas en el proceso de construcción de la Nación de naciones boliviana, ni para consolidar la autonomía municipal, ni para reconocer y garantizar la autonomía de los Departamentos dentro de la unidad del Estado. Me imagino a los abogados expertos en derecho administrativo y constitucional frotándose las manos ante tanta oportunidad de trabajo a la que no faltará el apoyo de la cooperación internacional. Nada desearía más que hallarme en un profundo error y que todo esto no fuera ningún sueño de la razón sino los temores de un viejo profesor que lleva muchos años observando y viviendo las autonomías en muchos países del mundo. Ojalá yo sea sólo un amoroso extranjero ignorante incapaz de ver el alba de la nueva Bolivia en este texto constitucional.