En efecto, el reciente informe de seguimiento a la educación 2009 de la UNESCO titulado “Superar la desigualdad: por qué es importante la Gobernanza”, trae un tirón de orejas e imputa la responsabilidad de las persistentes desigualdades en materia de educación, tanto a la indiferencia política como al fracaso de los donantes de ayuda a la hora de traducir sus promesas en actos, advirtiendo que existen una serie de disparidades inaceptables a nivel nacional e internacional que están socavando los esfuerzos para conseguir los objetivos internacionales en materia de desarrollo. En este informe, la UNESCO recrimina al conjunto de los donantes de ayuda el haber incumplido colectivamente sus compromisos. En 2005, los donantes se comprometieron a incrementar la ayuda en 50.000 millones de dólares desde ese año hasta 2010 faltando hasta la fecha todavía 30.000 millones de la suma prometida. El informe señala que “si los donantes toman en serio sus promesas de ayuda a la educación, no pueden permitirse seguir dando resultados tan insuficientes durante más tiempo”.
Entonces cada vez más, muchos sectores de la comunidad del desarrollo le apuestan a la gobernanza como instrumento corrector de la descoordinación, etnocentrismo, incumplimiento, incoherencia y falta de control y supervisión; que contribuyen en la ineficiencia e ineficacia atribuidas a la ayuda internacional. En esa proyección, la gobernanza permite la interdependencia y colaboración entre los actores gubernamentales, privados y de la sociedad civil, para distribuir el poder de decisión en todos los niveles de actuación de un programa de cooperación transmitiendo fortaleza al proceso.
América Latina demanda programas y planes de desarrollo local de carácter consensuado entre los donantes, gobiernos nacionales, gobiernos subnacionales, empresarios y organizaciones de la sociedad civil; que les permita enfrentar los retos de competitividad de este nuevo milenio. Esto no se logra con proyectos aislados y etnocentristas como ha sido la caracterización de la ayuda, si no con el fortalecimiento de la cooperación institucional que de lugar a la abstracción de la cultura de la buena gobernanza en el contexto latinoamericano, para que esta vigorice las estrategias de desarrollo local que se quieran desarrollar con el bondadoso objetivo de enfrentar las inequidades de la región.
1. Defensa de la Cooperación hacia el Desarrollo Local.
El inicio de la tercera fase de la globalización ha puesto de presente como uno de sus factores impulsores a la reorganización territorial, en la cual las ciudades juegan un papel estelar. Esta perspectiva, nos indica que el contexto de la dinámica de la nueva economía y de la Sociedad de la Información y el Conocimiento; tiene como escenario a las municipalidades, para lo cual es un imperativo la diligencia de la metodología de desarrollo local, la aplicación de nuevas técnicas urbanísticas y liderazgo transformacional que permitan recuperar la calidad de vida en las ciudades, que es donde más se expresa con claridad la exclusión social y desigualdad que viene rompiendo por dentro la sociedad latinoamericana.
Ahora bien, la tecnología, el flujo de capitales, los sistemas de producción transnacional, actores transnacionales, los patrones de identidad y la reorganización de los espacios territoriales, emergen como los motores de esta fase moderna de la globalización; en la cual los gobiernos subnacionales constituyen el territorio de aplicación de las nuevas dimensiones de la globalización.
Significa ello que el tradicional Estado nación se resignifica a través de las llamadas Entidades Territoriales, puesto que este erosiona sus competencias transfiriendo responsabilidades y recursos hacia las propias municipalidades en la búsqueda de proporcionar mayores niveles de autonomía para que estas pueden acometer los noveles compromisos planteados por la internacionalización de la economía.
De igual manera, las ciudades van a tener todo el protagonismo de las relaciones comerciales en un mundo actual caracterizado por mecanismos de integración regional (áreas de libre comercio, unión aduanera, mercado común, unión económica) y para ello van tener que contar con las infraestructuras necesarias para acometer dichos retos; introducir innovaciones sociales y tecnológicas en su territorio, planificar estratégicamente el desarrollo del territorio; generar capital social, capital conocimiento y capital institucional y por supuesto generar ventajas competitivas dinámicas.
Ello concuerda con la idea de que el desarrollo institucional (capital institucional), la construcción de consensos sociales (capital social), la formación de capital humano y capacidad tecnológica (capital conocimiento); “son procesos especialmente endógenos” -CEPAL 2002-. He aquí la importancia de la dimensión local, ya que es en últimas la que recibe todo el impacto de la globalización.
Por ello, uno de los elementos básicos de las políticas nacionales para afrontar la globalización, lo constituyen las estrategias dirigidas a desarrollar la competitividad sistémica y es precisamente el plano local, el escenario donde se desarrolla la misma con un marco regulatorio propicio. Los tres componentes básicos de esta estrategia son: a) El desarrollo de sistemas de innovación que aceleren la acumulación de capacidades tecnológicas, b) La prestación de apoyo a la transformación de las estructuras productivas y la creación de encadenamientos productivos y c) La provisión de buenos servicios de infraestructura.
A pesar del interés de la banca multilateral, tradicional ordenadora de la política económica de nuestra región, de propiciar un proceso de descentralización como eje central de las reformas estatales implementadas a finales del milenio pasado, los resultados son muy disímiles y heterogéneos de un país a otro, sobre todo en cuanto a los niveles de autonomía adoptados por cada Estado en su normatividad y la aplicación en la práctica de las mismas.
Esta primera aproximación muestra como los factores políticos y económicos influyen en el desarrollo del proceso de descentralización de nuestros países. Elementos macroeconómicos, circunstancias sociopolíticas que afectan un territorio nacional, el marco normativo y las políticas de la administración pública nacional; interpelan para darle un ingrediente de análisis sistémico, donde cada uno de dichos componentes adquiere un papel estelar dentro del proceso de descentralización.
El engranaje de los agentes productivos, institucionales y sociales de un territorio determinado configura la nueva concepción del desarrollo local para afrontar los procesos de cambio estructural que afectan nuestros países. Esto nos permite tener una aproximación sistémica de aplicación en los niveles microeconómico y mesoeconómico, ante los desafíos de la revolución tecnológica y organizativa que implica la introducción constante de innovaciones sociales y tecnológicas en la base productiva como elemento determinante para soslayar los bajos niveles de productividad y competitividad de los Estados y Gobiernos subnacionales de Latinoamérica, como lo ha venido sosteniendo el profesor Francisco Alburquerque.
El desarrollo económico local (DEL) es una metodología alentadora que brinda a los Alcaldes y administradores de las ciudades una oportunidad de trabajar en asociación con otros actores o partes interesadas, para mejorar la competitividad de sus comunidades. El desarrollo económico local se refiere a comunidades locales trabajando juntas para alcanzar un crecimiento económico sostenible que aporte beneficios económicos y mejoras en la calidad de vida para todos en la comunidad (Instituto del Banco Mundial, 2002).
Esencialmente, el DEL se refiere a comunidades que buscan continuamente mejorar y actualizar sus ámbitos de negocios para incrementar su competitividad. Las comunidades locales responden a sus necesidades de DEL de maneras muy distintas, las cuales incluyen toda una serie de iniciativas como: Los Sistemas Territoriales de innovación, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, estimulo a las nuevas empresas, atracción de inversión de otros lugares, inversión en infraestructura física (dura), inversión en infraestructura blanda, apoyo al crecimiento de agrupaciones particulares de negocios, focalizar ciertas zonas de la ciudad para regeneración o crecimiento, focalizar ciertos grupos desfavorecidos.
En tal sentido, el impulso de la concertación de actores locales, tanto públicos como privados (ayuntamientos, centros de capacitación, institutos de enseñanza media y de formación profesional, universidades, asociaciones o cámaras empresariales, sindicatos, organizaciones cívicas, entre otros), constituye una tarea principal que corresponde promover principalmente -aunque no exclusivamente- a los responsables públicos locales y regionales, a fin de lograr la vinculación en red de los mismos, para la mejora de la eficiencia productiva y la competitividad de cada sistema económico local.
En esa visión, podemos establecer que el desarrollo local es: un proceso de concertación entre los agentes (sectores y fuerzas) que interactúan en un territorio determinado, para impulsar con la participación permanente, creadora y responsable de ciudadanos y ciudadanas, un proyecto común de desarrollo; que implica la generación de crecimiento económico, equidad, cambio social y cultural, sustentabilidad ecológica, enfoque de genero, calidad y equilibrio espacial y territorial. Esto tiene el fin de elevar la calidad de vida de cada familia, ciudadano y ciudadanía que vive en ese territorio y enfrentar adecuadamente los retos de la globalización y las transformaciones de la economía internacional. Esto implica: una visión de mediano y largo plazo que establezca el punto de llegada y el horizonte que determina y da sentido a las acciones de corto plazo y que permite avanzar de manea gradual. Esto se logra con la concertación de los agentes locales con los regionales, nacionales e internacionales.
La puesta en marcha de una iniciativa de desarrollo local, está ligada al nivel de autonomía que tengan nuestras Entidades Territoriales. Los gobiernos subnacionales de Latinoamérica se han caracterizado por el bajo nivel de autogobierno, autoadministración, recursos propios y en general un bajo perfil de proyección de los asuntos de peculiar interés local.
Las esporádicas iniciativas de desarrollo local al igual que la incipiente democracia local latinoamericana concurren a unos nudos críticos que no hacen sino expresar el subterfugio de la descentralización en los países de la región. Aparecen en juego los niveles de autonomía de los gobiernos subnacionales, las relaciones intergubernamentales entre los distintos niveles de la administración pública nacional, la participación ciudadana y la concertación público-privada.
Esa debilidad de acoplamiento de los objetivos del desarrollo económico local, de los recursos disponibles, de los agentes de desarrollo y del proceso de planificación; van de la mano con los resultados poco satisfactorios del proceso de descentralización implementado en nuestros países al final del anterior milenio, poniendo de manifiesto la fragilidad de las ocasionales aplicaciones de la metodología del desarrollo local en la región.
De igual manera, los procesos descentralistas implementados en el cono suramericano, en él último quinquenio, no arrojan resultados halagadores, requiriendo ajustes sustanciales. La situación se agrava más con el ascenso al ejercicio del poder político de los neopopulismos en la región, los cuales se caracterizan por gobiernos que tienden a centralizar las decisiones y por consiguiente contribuyendo de paso con a expoliación de los procesos de descentralización en nuestros países.
El marco regulatorio no es el propicio, urgiendo reformas que afecten las relaciones intergubernamentales entre el Estado central y las Entidades Subnacionales en materia de descentralización política, fiscal, administrativa, capacidad de endeudamiento y fortalecimiento de la capacidad institucional.
Ante esta situación se requiere implementar una política institucional en nuestros países que permita proyectar la competitividad por intermedio de los distintos niveles de gobierno y del territorio, aprovechando los recursos endógenos y generando condiciones externas que propicien el conjunto de actuaciones en la localidad.
En ese orden de ideas, una concertación que incluya participación ciudadana con los distintos actores sociales y empresariales nos conduciría a la obtención de una visión estratégica, que nos permita hacer un ejercicio que se pueda plasmar en un plan estratégico que contenga la proyección futura a las debilidades y fortalezas del territorio y las estrategias que nos acerquen a la consolidación y aprovechamiento de nuestros recursos.
Como lo plantee con anterioridad, las mismas condiciones intestinas de cada nación, permean y dificultan la posibilidad de establecimiento de un proceso único, sobre todo en este momento en que las circunstancias socio-políticas por las que atraviesan nuestros países no son las más halagadoras. Los últimos acontecimientos de conocimiento de todos, muestran como al interior de nuestros Estados se viven crisis de extrema profundidad y descomposición que ponen de presente la reivindicación de elementos como la unidad nacional en torno a ciertas coyunturas prioritarias.
Hablar de homogeneidad en estos momentos calamitosos que afronta la región, dista mucho de la realidad y este es un condicionamiento fuerte que hace que el sistema de gobierno local esté supeditado a la dinámica que le imprima cada gobierno nacional de acuerdo con sus circunstancias, pese a las políticas de agrupamiento y de unidad que en esa materia quieran imponer los organismos internacionales reguladores.
A ello se suma que el sistema de gobierno local de la región, muestra unos antecedentes no muy unificados en materia de la naturaleza legal, de cesión y uso de las transferencias nacionales hacia las localidades, del control financiero de parte del poder central, de la participación ciudadana, de la descentralización submunicipal, de la participación en los procesos eleccionarios de carácter local, de la representatividad ciudadana en las corporaciones públicas, y de resultados prácticos en cada uno de esos aspectos.
Por ello, resulta importante poner de presente que el profesor Prats, recomienda prestar atención a los procesos de descentralización y gobernabilidad democrática local. América Latina pronto tendrá urbanizada en 80% su población. Gran parte de los desafíos de la gobernabilidad democrática y de la globalización tendrán que resolverse en las ciudades y en los poderes locales intermedios. Esto significa, que los gobiernos urbanos serán cada vez mayores actores del desarrollo, puesto que ya se han convertido en espacios claves de construcción de ciudadanía y de innovación política y administrativa (Prats, 2004).
2. Gobernanza de la Cooperación al Desarrollo Local.
El municipio es el nivel de la administración publica mas próximo al ciudadano y no en vano desde la década de los noventa se empezó a desarrollar la idea que para el mejor servicio de los intereses generales era necesario establecer un marco de coordinación e interrelación entre los gobiernos nacionales, regionales y locales, pero también entre estos y los actores privados y la sociedad civil. A esto se llamó en primera instancia Gobernanza urbana.
La idea de Gobernanza local remite al conjunto de normas formales e informales, estructuras y procesos mediante los cuales los actores solucionan colectivamente sus problemas y encaran las necesidades sociales. Este proceso es inclusivo ya que cada actor local aporta importantes habilidades y recursos. En el constituye un factor critico la construcción y mantenimiento de la confianza, el compromiso y un sistema de negociación. La acción de gobernar no se limita pues, a la organización municipal, sino que se extiende a otros actores públicos, privados, individuales o institucionales: los ciudadanos individualmente considerados, el sector empresarial, el sector voluntario, los medios de comunicación social, niveles superiores gubernamentales y otras entidades locales (Natera, 2004).
En esa visión, es importante destacar la importancia que asumen las relaciones existentes entre la autoridad nacional y la subnacional, entre la autoridad nacional y la supranacional y entre la autoridad nacional y las entidades multilaterales. Estos espacios se convierten en importantes instancias de gobierno para hacer frente a los desafíos de la globalización.
Esta perspectiva se refuerza en tanto que en el ámbito de las ciudades la interdependencia entre economía, sociedad y política se acentúa. En un contexto de globalización social, política, económica y cultural creciente que corre pareja a la municipalización del Estado, sus gobiernos adquieren un nuevo papel (Brugué y Gomá, 1998). Por una parte los cambios, los cambios en el modo de producción y la aparición de nuevas tecnologías presentan nuevos retos. La globalización económica, que implica una economía en red, obliga a los gobiernos locales a la adaptación de su territorio como nodos por los que discurren los flujos económicos (Castells, 1997) y a establecer partenariados con los actores del mercado y de la sociedad civil de su territorio (Iglesias, 2006). Quiere ello decir, que la concertación publico-privada con la consecuente interacción de sus respectivos actores es una necesidad para obtener los objetivos propuestos dependiendo del campo o área de acción.
Para el estudio de cómo el proceso político canaliza las demandas ciudadanas en políticas es decisivo centrarse en las organizaciones o actores que intervienen (partidos políticos, cargos electos, empresas, organizaciones ciudadanas, y otras muchos tipos y subtipos), su estructura de dirección interna (más menos representativa y responsable ante los accionistas que la forman) sus intereses y su conducta; en las instituciones o reglas del juego que establecen los procesos o formulas de relación entre actores en la toma de decisiones; los objetivos a lograr, entendidos en abstracto como amenazas a superar u oportunidades a realizar que establecen el curso de acción política. Estos elementos permiten explicar como las reglas otorgan capacidades a los distintos actores, los cuales las utilizan en pro de búsqueda de sus intereses (sean estos altruistas o egoístas).
En la actualidad los retos crecientes que confronta la formulación de políticas publicas a nivel local imponen considerar cual es la arquitectura institucional, el marco de reglas o las restricciones , sanciones e incentivos (es decir la Gobernanza) para hacer frente de forma eficaz y eficiente las necesidades locales. Es esta buena gobernanza la que proporciona la capacidad de lograr mas eficaz, eficiente y legítimamente los objetivos planteados por los ciudadanos; (Prats, 2002).
Si en su dimensión más normativa, significa a nivel global la capacidad de una sociedad y de su gobierno para superar las barreras que confronta, también a nivel local la comunidad debe superar las barreras y aprovechar las potencialidades que posee. No obstante, es desde una perspectiva analítica que esta se vuelve más diferente a nivel local, pues tanto los actores existentes, las estrategias a seguir y los objetivos a alcanzar resultan diferentes de aquellos de niveles superiores.
El proceso de desarrollo local en sociedades que atraviesan por problemas de gobernabilidad, requiere de una gobernanza que contemple al menos el fortalecimiento del gobierno local y de su relación con el gobierno nacional. Enseguida debemos permitir por una parte generar un proyecto colectivo propio (mejorar el capital social) que permita mejorar la participación y el empoderamiento de los otros atores: la ciudadanía y el sector privado. En ese sentido el gobierno tiene un papel clave por jugar, pero también lo tienen la sociedad civil y el sector privado. La gobernanza estará determinada por su capacidad de inclusión de actores en el territorio. Ella será mejor si es capaz de generar mayores redes y vínculos entre sus actores e instituciones.
La creciente problemática social de los municipios latinoamericanos, que se evidencia en el crecimiento de la pobreza, inseguridad, la disminución de los niveles de escolaridad, deficiencia en la prestación de servicios de salud, altas tasas de desempleo y subempleo; esta atravesando por caminos difíciles ya que los recursos asignados a través de la generación de ingresos propios y las transferencias que se reciben de los gobiernos centrales resultan insuficientes para las múltiples necesidades por atender.
Una parte de los recursos provenientes de la cooperación que ingresan a las ciudades se tramita a través de ONGs locales, que se han dedicado históricamente a ello, con resultados positivos mas no suficientes, que se han hecho de manera independiente y que resultan de limitado beneficio para la población. De igual forma se ejecuta dicha ayuda de forma aislada y con escasas alianzas, lo cual limita la posibilidad de un mayor impacto que se podría generar en materia de desarrollo social y económico, en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.
En ello, el etnocentrismo de los donantes juega un papel determinante en todos los inconvenientes suscitados puesto que en muchos casos se direccionan los proyectos desde el punto de vista de ellos sin consultar los requerimientos de las comunidades beneficiarias. Esa desarticulación entre un modelo exportado y el escenario en que se aplica ha llevado en innumerables casos a un frágil desempeño de las iniciativas promovidas y en el extremo al fracaso concluyente
Las Administraciones municipales no cuentan en su mayoría con una dependencia dedicada a la gestión de la Cooperación Nacional e Internacional, que coordine todo lo referente a esta importante temática. Por lo anterior, se hace necesaria la creación de oficinas municipales para la cooperación internacional que sirva como puente entre las Agencias internacionales de cooperación, los organismos multilaterales, otras entidades, y la población, para la captación de recursos dirigidos al desarrollo sostenible de las comunidades vulnerables y el mejoramiento continuo de la misma.
El desarrollo institucional es un área de la cooperación particularmente delicada, en el que existe una gran incertidumbre en relación con el logro de los objetivos previstos. El riesgo al fracaso es especialmente elevado en los países que padecen una alta volatilidad política (con cambios frecuentes de responsables políticos, frágil cumplimiento de los compromisos políticos adquiridos por el gobierno y partidos, etc). Lamentablemente muchos países de Latinoamérica y en especial sus gobiernos subnacionales, presentan grandes debilidades a este respecto, lo que obstaculiza el desarrollo de una acción de cooperación eficaz (Prats, 2007).
La dinámica de la región se muestra ligada con un elemento consustancial de su historia política, identificado como el clientelismo, el cual individualiza las relaciones: El estado se articula a la sociedad civil no a través de mediaciones orgánicas, sino por intermedio de relaciones personales. La abstracción del Estado no se concibe, ya que este tiene nombre propio. En las Entidades territoriales dominadas aun por esta caracterización, el Estado es tal o cual gamonal (Villamil, 2005). Esta impronta genera en muchos casos peligrosos divorcios entre los actores económicos y los actores político-gubernamentales; interponiéndose en la generación de redes de interrelación y colaboración entre agentes públicos, privados y de la sociedad civil, lo que termina en ultimas dificultando también los procesos de cooperación al desarrollo, para lo cual se requiere de liderazgos innovadores desde las estrategias de la gobernanza para soslayar estas complicaciones.
Latinoamérica en particular atraviesa por una coyuntura dificil para la aplicación de la cooperación institucional, puesto que el advenimiento de camarillas populistas como remedos de gobierno como fase superior del arquetipo clientelar, patrimonialismo estatal y personalización del poder que han caracterizado a la región, terminan cercenando las posibilidades de buena gobernanza y de paso recentralizando las políticas publicas colocando un panorama oscuro en materia de Gobernanza vertical, es decir las relaciones entre el Estado nacional y los gobiernos subnacionales y entre estos y las organizaciones privadas y del tercer sector. Por ello, resulta de vital importancia remarcar que ante estas talanqueras surge la gobernanza local y eminentemente horizontal, como el contexto adecuado de actuación de la ayuda principalmente porque en este nivel es donde se encuentran e intercambian relaciones los actores gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil de un municipio, para sacar adelante y en plena colaboración proyectos, programas y planes de desarrollo local para luchar contra la desigualdad.
A ello se suma, que los procesos de descentralización latinoamericanos desde la década de los ochenta han pasado por momentos de sístole-diástole, especialmente cuando los movimientos populistas que caracterizan la dirección gubernamental de los países de la región han asumido la reprochable tendencia hacia la recentralización de los procesos de los gobiernos subnacionales.
En consecuencia, en escenarios caracterizados por una larga trayectoria de clientelismo, patrimonialismo estatal y populismo, es muy importante la cooperación institucional para soslayar las principales trabas que puedan presentarse para enfrentar las desigualdades y un proceso de desarrollo local. Es precisamente en esa dinámica donde la Gobernanza juega un papel fundamental para contrarrestar los efectos que produce unas deficitarias redes de interrelación entre actores (internacionales, nacionales y locales) públicos, privados y de la sociedad civil de diversos niveles en el marco de la cooperación al desarrollo. Significa que se deben propiciar redes de colaboración entre los distintos agentes implicados, es decir entre los diversos donantes y los actores estratégicos de los países receptores en la generación de políticas publicas adecuadas al contexto de aplicación. Desde luego este es un proceso complejo que también demanda la adecuación de las propias estructuras de gobernanza de los países y de los gobiernos subnacionales receptores de la donación.
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