La idea de un espacio sudamericano viene de antes. Se comenzó a poner en práctica en la Cumbre de Brasilia el año 2000, convocada por Fernando Henrique Cardoso.
Se trataba de recuperar la identidad propiamente suramericana, en cierta medida diluida en el complejo mecanismo en el que se había convertido el Grupo de Río, que exigía una constante concertación de posiciones con naciones como las centroamericanas y caribeñas, que tenían intereses y perspectivas diferentes. Por cierto, la opción de México de establecer una relación estratégica con Estados Unidos, con la firma del TLC, fue un dato que pesó mucho en la decisión de avanzar en un proyecto suramericano.
El nuevo proyecto tenía varios componentes. El principal, establecer un mecanismo político, que permitiera intervenir en el sistema internacional con una sola voz y encarar y resolver los problemas regionales, por nosotros mismos, sin la intervención de otras potencias. Ese instrumento político debía descansar en una base comercial y económica, en un espacio económico común –que se conformaría en la confluencia del MERCOSUR y la Comunidad Andina– y en un sistema de caminos, puertos, telecomunicaciones financiados y ejecutados con visión suramericana, por el proyecto IIRSA. Ya desde entonces, se llegó a la conclusión de que la CAF debía ser el instrumento financiero suramericano.
Se daba por supuesto que Brasil debía encabezar el proyecto suramericano.
Bolivia jugaba un papel importante en la articulación de los bloques del Atlántico y el Pacífico. Era el punto de unión física entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina. Por eso, se decidió que sería la sede de la segunda reunión, que no se pudo concretar por problemas de política interna.
En esa época estábamos con un precio del petróleo de alrededor de US$ 10. Por lo tanto, hace ocho años el problema energético y el protagonismo de Chávez no existían. Tampoco en el año 2000 se habían descubierto las enormes reservas de gas boliviano. ¿En qué medida estos últimos aspectos le dan una dinámica diferente o al menos le añaden componentes adicionales?
El escenario cambió con el incremento de los precios de la energía. Brasil y Argentina llegaron a la conclusión de que Venezuela era indispensable para resolver la ecuación energética regional, en el largo plazo. Y le reconocieron en consecuencia un rol importante en el nuevo proyecto suramericano. Con su habitual protagonismo y habilidad táctica, Chávez asumió un papel muy activo. Propuso el gasoducto del Sur, el Banco del Sur, la moneda común y, finalmente, en Margarita, en 2007, logró el cambio de nombre, de la Comunidad Suramericana, a UNASUR, la Unión de Naciones del Sur, con sede en Quito, con el ex Presidente ecuatoriano Rodrigo Borja como su primer Secretario.
En Margarita, ya no se mencionan ni la confluencia de la Comunidad Andina y el MERCOSUR ni el proyecto de integración física de IIRSA. Más aún, se descarta la apertura de mercados como el camino de la integración regional. Se trata de crear un sistema de cooperación económica entre Estados, preferiblemente entre empresas del Estado. El modelo que se plantea es muy parecido al que se trató de establecer en la década de los años setenta, con el Sistema Económico Latinoamericano, que tuvo sede en Caracas.
Es decir, desde Margarita el componente de la integración comercial y económica deja de ser la base de sustentación del proyecto sudamericano. Hay que recordar que para entonces Chávez ya había salido de la Comunidad Andina y estaba en discusión su ingreso al MERCOSUR, posibilidad que todavía no se ha terminado de concretar.
Empezamos por tanto con una iniciativa sostenida por la energía, así como por la idea de establecer un brazo financiero (Banco del Sur). Parece que ahora la propuesta de Lula consiste en tener incluso una moneda única sudamericana. Esto se añade a las posiciones que buscan enfrentar a las corrientes neoliberales.
En Margarita –o alrededor de Margarita– se propone avanzar sobre la base de dos o tres grandes megaproyectos. El Gasoducto del Sur, que debía cruzar diez o doce mil kilómetros hasta unir los campos de Venezuela con los mercados de Argentina y Brasil, a un costo de diez o doce mil millones de dólares, que finalmente no despega y queda limitado al tendido de una red de gas y de una refinería en Recife, en el norte del Brasil, con una participación de PETROBRAS y de PDVSA. Más allá de esto ya no se toca el tema.
El Banco del Sur es el siguiente proyecto, consistente en un banco cuyas características no se han terminado de definir hasta ahora. En un principio se dijo que debía ser conformado por las reservas monetarias suramericanas, que eran ya muy grandes, para actuar como una especie de Fondo Monetario del Sur. Las últimas noticias indican que ahora se trata de constituir un banco de desarrollo con aportes convencionales por cada país. En todo caso, ya no es el megabanco con reservas billonarias de dólares que sirviera para múltiples propósitos.
Sobre esa base se intenta construir un proyecto de cooperación regional, que no es de integración propiamente porque ya no se produce un entrecruzamiento de las economías, sino un sistema de cooperación entre Estados.
Esa segunda versión del proyecto, con influencia venezolana, debió nacer con mucha fuerza el año 2007, pero su bautizo se fue postergando como consecuencia de los problemas que surgieron en el intercambio humanitario de los rehenes de las FARC. Colombia mostró su reticencia a participar, y era claro que el horno no estaba para bollos. Después, en marzo de 2008, se produce el ataque colombiano a la base de Reyes en territorio ecuatoriano, en Sucumbíos, y la tensión llega al borde de la confrontación bélica entre Colombia, Venezuela y Ecuador.
La providencial reunión del Grupo de Río en Dominicana y las reuniones del Consejo Permanente y los Cancilleres de la OEA, permiten una frágil reconciliación entre los tres países comprometidos en el conflicto, pero luego la controversia sobre las computadoras de Reyes –y las acusaciones que salen de esos archivos– vuelve a calentar el ambiente.
En ese punto, llegamos a esta tercera versión del proyecto suramericano, con la reunión del pasado 23 de mayo en Brasilia, que sólo se puede concretar por la gestión del Gobierno de Lula. No se hubiera podido celebrar en ningún otro país. La propuesta principal es la de crear un Consejo Suramericano de Defensa, cuya consideración se postergó por 90 días. No se mencionan los megaproyectos de la segunda etapa –Gasoducto del Sur, Banco del Sur, moneda común—y Chile asume la presidencia pro témpore del sistema.
En tal contexto, se conoce la renuncia de Rodrigo Borja a la Secretaría, y el presidente Correa dice, por su parte, que la Secretaría corre el riesgo de burocratizarse como tantas otras y, además, queda en el limbo la situación de los proyectos de integración comercial de la CAN y el MERCOSUR. La relación entre ellos y su vinculación con la UNASUR es algo que no está en discusión ni en debate.
Si esa es la descripción del proceso, ¿cuáles son los factores que están detrás de todo eso?
Primero, yo creo que hay que marcar la existencia de dos proyectos estratégicamente diferentes desde el punto de vista económico y político en la región. Uno es el que llevan adelante Perú, Colombia y Chile, y probablemente Uruguay, buscando una inserción plena en el sistema global a través de acuerdos comerciales con el sistema internacional, EEUU, la Unión Europea y APEC. Ya están claramente proyectados en esa dirección.
El otro es el que encabeza Venezuela, con Bolivia y, en menor grado, Ecuador, que buscarían un proyecto de integración regional, más a la antigua, con un tratamiento muy exigente si es que no restrictivo a la inversión extranjera, que mira con desconfianza la inserción en la economía mundial y que formula denuncias constantes sobre el papel de las transnacionales.
El liderato de este grupo está muy afectado por los acontecimientos políticos recientes; el conflicto de Venezuela con Colombia; las denuncias de apoyo a unas FARC seriamente debilitadas; los documentos de las computadoras, el recelo de la comunidad internacional.
Además de esos dos grandes campos con visiones estratégicas diferentes hay que situar la posición especial de Brasil. No creo que Brasil asuma el liderato latinoamericano. Me queda cada vez más claro que Brasil está como Estados Unidos después de la Primera Guerra Mundial. Descubriendo que sus intereses principales ya no están en la región, sino fuera de Suramérica. Que su inserción en la economía mundial es su interés estratégico principal. Por su propia dimensión y peso, Brasil es un actor protagónico en la conformación del sistema económico mundial. Allá están sus intereses principales y América del Sur, que hace 10 años era un elemento sustantivo de su estrategia de desarrollo, ha dejado de cumplir ese papel, incluso en el campo de la energía. El descubrimiento de los campos de Tupí lo ha hecho autosuficiente en el terreno de la energía y le da una proyección que antes no tenía. Ese es tal vez el dato nuevo más importante de todos: Brasil ya no requiere de la asociación estratégica con Venezuela como garantía de seguridad energética.
En consecuencia, no veo a Brasil desesperado por asumir el liderato sudamericano. No quiere pelear ni distanciarse de nadie en la región, ni será líder del campo radical nacionalista ni el precursor de la línea de inserción a la economía global. Simplemente va a seguir su propio papel.
En ese escenario, con una Argentina que vuelve a tener problemas de política interna y que está claramente limitada en su proyección sudamericana, es muy difícil encontrar perspectivas promisorias en el corto plazo para la UNASUR, fuera de que la lógica para lo que está planteada tampoco parece muy sólida. No tiene ningún sentido hablar de moneda única cuado no hay ningún esfuerzo de construcción de una unión aduanera o de una zona de libre comercio o de una coordinación de la políticas monetarias y fiscales entre los países que la integran.
Es muy difícil construir un sistema de integración sudamericano a partir de estrategias e intereses tan radicalmente distintos. Lo que puede intentarse es reconstruir un sistema de cooperación interestatal, como el que se promovió en los años setenta en América Latina con el SELA, al que se parece mucho más que a las formas de integración como la Comunidad Andina. Puede correr desde luego la misma suerte, aunque el SELA tuvo un mecanismo de coordinación y consulta que fue muy importante en los foros económicos internacionales y que UNASUR no se ha planteado ni siquiera como hipótesis de trabajo, porque las diferencias de estrategias son tan profundas que se ve desde el principio que sería virtualmente imposible coordinarlas.
Esas diferencias de enfoque y perspectiva también se notan en la propuesta de creación del Consejo Suramericano de Defensa, lamentablemente.
Para algunos, como Venezuela, el mecanismo debiera servir para montar un sistema militar de defensa colectiva ante amenazas de invasión de potencias extranjeras o de conflictos internos que pongan en peligro el sistema político doméstico. Como su hipótesis de guerra es con Estados Unidos y temen una acción de ese país, piensan que es necesario dar esa función al Consejo, que implicaría, por cierto, la posibilidad de intervención en asuntos de política interna, pero esta vez por decisión suramericana.
Para otros, como Colombia, aliados de Estados Unidos, precisamente, esa posibilidad no existe y no debe incluirse en las competencias del órgano. La mayoría de los países suramericanos basan sus estrategias de defensa en la hipótesis de protección colectiva, con Estados Unidos, frente a la probable acción de potencias extracontinentales. No estarán muy interesadas en la sugerencia venezolana, probablemente.
Brasil, por su parte, piensa en otra cosa. No teme invasión o acción bélica externa, ni de dentro ni de fuera del Continente. Quiere ampliar mercados para su dinámica industria de armamentos y el espacio suramericano es atrayente. Recuérdese que las Fuerzas Armadas colombianas usaron aviones brasileños Tucano para su exitosa acción contra el campamento de Raúl Reyes.
Entre visiones tan diferentes, es probable que finalmente se opte por un común denominador menos ambicioso, pero no por ello menos importante. Crear un sistema de ampliación de confianza recíproca entre fuerzas armadas y de prevención de errores de cálculo o información de consecuencias catastróficas, sería muy útil en un ambiente tensionado como el que tenemos. Ya se usó el procedimiento en otros casos, como entre Argentina y Chile, entre Perú y Ecuador, con muy buenos resultados.
Sería una buena manera de entrar en el terreno de la seguridad regional y de consolidar el margen de autonomía regional, de aprender a resolver nuestros problemas, sin la intervención de potencias de fuera. Pero costará trabajo y tiempo.
¿Cómo se ve el rol de la Secretaría General?
¿Cómo puede Kirchner, jefe del Partido Justicialista, el partido de gobierno de la Argentina, trasladarse a vivir a Quito para dirigir un proyecto que no tiene financiamiento ni objetivos? ¿Qué sentido tiene su designación como Secretario de la Unión Sudamericana, que es una hipótesis de trabajo, frente a la realidad política que tiene en las manos en la Argentina? ¿Quién se lo podía pedir? La carta de renuncia de Rodrigo Borja evita cualquier otro comentario. Dice: “No puedo hacerme cargo del proyecto en estas condiciones. No es serio”.