José Villamil
Investigador en Gobernanza Latinoamericana.
Una ciudad fallida es un conglomerado urbano en el cual el gobierno y los demás actores estratégicos de la sociedad urbana han perdido el control y su capacidad de gestión de las problemáticas, dejando de ser un lugar de oportunidades para convertirse en un escenario de patologías urbanas.
En el ecosistema mediático y en la literatura referida a urbanismo existente, es muy común admitir la tendencia hacia una preponderancia de la población urbana como fenómeno de trascendencia mundial en el siglo XXI.
El proceso de urbanización mundial en el nuevo milenio afecta tanto a países del primer y tercer mundo, como a los Estados de economías emergentes. Según los estimativos de los organismos internacionales, en el año 2030, la población urbana alcanzará el 60% de la población mundial. El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU (DESA), informa que la población urbana crecerá un 75% en las próximas cuatro décadas, alcanzando los 6.300 millones de personas debido al crecimiento sin precedentes de las ciudades de África y Asia. Los mayores crecimientos se registraran en India, China, Indonesia y Estados Unidos. Esta organización alerta que ese crecimiento plantea nuevos retos a la hora de proveer empleos, viviendas, energía, e infraestructura para mitigar la pobreza en las ciudades, la expansión de barrios marginales y el deterioro medioambiental
Se trata de un proceso gradual donde los pobladores del mundo han venido escogiendo los asentamientos urbanos como su lugar de hábitat preferencial, desde la sociedad fordista en la segunda ola de globalización moderna hasta la sociedad postfordista en la tercera ola de globalización. En 1950 el 29.1% de los terrícolas vivía en contextos urbanos. En 1969 el 44% de la población mundial ya se había convertido en urbana. En el año 2005 los citadinos alcanzaron la mitad de la población mundial.
Esta tendencia se ve acompañada de múltiples pronunciamientos conceptuales sobre la manera de gestionar las ciudades de esta época, los cuales pasan por términos como ciudades inteligentes, ciudades innovadoras, ciudades sostenibles, ciudades ecológicas; y un largo etcétera, que constituyen un frondoso acervo acerca de la administración de las ciudades del siglo XXI.
No obstante, en muchos lugares del mundo, las ciudades han venido sufriendo un deterioro gradual producto de la deficitaria gobernabilidad y gobernanza, la cual se manifiesta en el desgobierno de lo público y consiguiente debilitamiento del poder del Estado y las estructuras sociales a nivel urbano. Estas debilidades en la manera de administrar las sociedades urbanas son aprovechadas en muchos casos por actores emergentes generando procesos de autonomización de acciones sociales y camarillas público-privadas en detrimento del interés general.
Esta elongación de problemáticas institucionales y sociales en asentamientos urbanos menores y en conurbaciones de amplio calado, ha dado lugar al advenimiento de estructuras urbanas fallidas. El objeto de este artículo estriba en la formulación del concepto de ciudad fallida relacionando las dimensiones que le caracterizan.
1. El Concepto de Ciudad Fallida.
Una ciudad fallida es un conglomerado urbano en el cual el gobierno y los demás actores estratégicos de la sociedad urbana han perdido el control y su capacidad de gestión para enfrentar las problemáticas y las oportunidades sociales; implicando una sístole de gobernabilidad urbana, corrupción estratégica, abulia urbana, crack urbano y pérdida del control del territorio.
2. Gobernabilidad y Actor Estratégico Urbano.
En las sociedades del siglo XXI, el concepto de gobernabilidad involucra la gobernación de la interrelación de actores estratégicos que influyen en la evolución o involución de una sociedad concreta. La perdida de centralidad del Estado coloca a la gobernabilidad como una cualidad que se postula de las sociedades y no exclusivamente de sus gobiernos. En virtud de ello, hablamos de gobernabilidad de un país o de una ciudad, aunque obviamente las cualidades y calidades de los gobiernos son un factor importantísimo, al ser estos actores estratégicos de primer orden.
El profesor Joan Prats, al inicio del milenio manifestaba que un sistema social es gobernable cuando está estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones colectivas y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y procedimientos formales o informales, que pueden registrar diversos niveles de institucionalización, dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias. En esa misma línea de pensamiento, Kooiman entiende la gobernabilidad como la cualidad conjunta de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte.
Estas precisiones traducen a la gobernabilidad como un proceso democrático caracterizado por un tejido social de interrelación entre una pluralidad de actores individuales y corporativos de diversa naturaleza y procedencia espacial.
Por su parte, Coppedge definió la gobernabilidad como “el grado en el cual el sistema político se institucionaliza”, y la institucionalización, referenciando a Huntington, como “el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad”. Respecto a quiénes deben otorgar validez a los procedimientos y organizaciones, apunta a los “llamados actores estratégicos”, que son “capaces de socavar la gobernabilidad, interfiriendo en la economía y en el orden público” mediante el uso de recursos de poder.
Con base en estas caracterizaciones iniciales, definimos la gobernabilidad de la sociedad urbana como una estructura de interrelación de actores estratégicos urbanos de carácter público y privado de variados niveles que generan feedback positivo dentro de los cauces de institucionalización formal e informal para la toma de decisiones colectivas y resolución de conflictos en ajuste de capacidades estratégicas y necesidades sociales interdependientes.
La gobernabilidad requiere de un espíritu de teamwork de los actores estratégicos para interpretar y gestionar las circunstancias instituidas y contingentes que se le manifiestan en la sociedad urbana. En ese orden de ideas, la gobernabilidad urbana es un sistema abierto y complejo de diversas interrelaciones e interdependencias, cuyo mecanismo de realimentación puede generar escenarios de feedback positivo o negativo dependiendo de los cauces de institucionalización arbitrados por los actores estratégicos urbanos en la toma de decisiones societales.
Un actor estratégico urbano es un agente con recursos de poder y firmeza suficiente para ejercer una influencia determinante en la toma de decisiones de la sociedad urbana. Estos agentes son de naturaleza individual o corporativa con capacidad para desplegar recursos de poder suficientes que les permite influenciar sobre los demás actores del sistema urbano, socavar el funcionamiento de las reglas y procedimientos y afectar la toma de decisiones y solución de conflictos colectivos. Ello involucra una condición teleológica que implica la movilización de recursos de los actores estratégicos de las ciudades en función de la consecución de sus objetivos.
Estos tienen el carácter de instituidos y emergentes. Por actores instituidos entendemos aquellos agentes erigidos por la formalidad del sistema político y se encuentran habilitados por norma constitucional y legal. Y por emergentes identificamos aquellos actores provenientes de la disfuncionalidad del sistema político. En esa proyección, en el contexto urbano interactúan diversos agentes que se agrupan en segmentos de actores supraurbanos, gubernamentales locales, actores económicos locales, actores sociales, el ecosistema mediático y en las ciudades fallidas un segmento adicional, los actores de la autonomización de las acciones sociales.
3. Sístole de Gobernabilidad Urbana.
La sístole de gobernabilidad es un estadio en el cual la estructura sociopolítica acusa un estado de contracción de las interrelaciones entre los actores estratégicos de la sociedad derivado de un deficitario teamwork que determina un feedback negativo y el deterioro del cauce de institucionalización, dando lugar a un margen estrecho de gobernabilidad. Esta posición relacional es proclive al privilegio del interés particular generando una discapacidad de asimilación del interés general de la sociedad.
El feedback de la gobernabilidad es un fenómeno de causación circular que expresa el nivel de interrelación entre los actores estratégicos de las sociedades. La presencia de un feedback negativo entabla una posición interrelacional que expresa un deterioro del mecanismo de realimentación del sistema de actores estratégicos de la sociedad, propiciando cambios sustanciales en los cauces de institucionalización de la gobernabilidad.
El cauce institucional es el umbral de relacionamiento de los actores estratégicos de la sociedad para tomar decisiones y resolver conflictos dentro de un marco de institucionalización. El declive de ese cauce institucional deriva un margen estrecho de gobernabilidad que se manifiesta en un posicionamiento de enroque de los actores estratégicos de gobernabilidad en la teleología de objetivos específicos en desmedro del interés general.
Una sístole de gobernabilidad urbana es la fragmentación en la interrelación de agentes urbanos estratégicos que privilegia el interés particular por encima del interés comunitario fomentando un margen estrecho de gobernabilidad urbana.
4. Las Patologías Urbanas.
Las distorsiones en el proceso de gobernabilidad urbana se ven acompañadas de un corolario de patologías urbanas que se ponen de manifiesto en la corrupción estratégica, la abulia urbana, el crack urbano y la pérdida del control del territorio urbano.
4.1. Corrupción en la Ciudad Fallida.
El ejercicio desmedido de la óptica del interés particular en desmedro de las perspectivas comunitarias por parte de los actores estratégicos de la gobernabilidad urbana recae sobre prácticas que afectan las normas y valores morales de la sociedad urbana. Cuando ello ocurre estamos en presencia de variados tipos de corrupción que perturban el nivel de realización de la gobernabilidad urbana y del interés general.
Este tipo de ejercicios trastornan el normal desempeño del mecanismo de realimentación de la gobernabilidad, en tanto cierra el sistema de manera exclusiva hacia la perspectiva perniciosa que tengan los actores estratégicos sobre los asuntos societales, restándole valor y estabilidad a las organizaciones y los procedimientos.
La destrucción de las normas y valores preestablecidos en un sistema de gobernabilidad urbana la concebimos como corrupción estratégica, definida esta como la utilización de recursos de poder de manera individual o interrelacional, por parte de los actores estratégicos para favorecer sus intereses individuales o de otro grupo específico de la sociedad urbana en detrimento del interés general.
La corrupción estratégica tiene dos manifestaciones: la corrupción estratégica exclusiva y corrupción estratégica interrelacional. La primera es definida como aquel ejercicio de corrupción en donde el actor estratégico de la gobernabilidad urbana arbitra recursos de poder apalancando procedimientos licenciosos para consumar objetivos particulares. La segunda se concibe como el efecto en el que actores estratégicos mezclan recursos de poder para obtener beneficios individuales o de manera interrelacionada.
Manifestaciones de la Corrupción Exclusiva.
La corrupción estratégica exclusiva tiene varias tipologías de manifestación: corrupción política corporativa, corrupción funcionarial, arquetipo clientelar electoral, arbitrariedad competencial.
El profesor Manuel Villoria define la corrupción política como toda actividad en la que el responsable público pone por delante el interés privado sobre el interés general. Partiendo de dicha interpretación, podemos definir la corrupción política corporativa en las sociedades urbanas como aquella en la que los integrantes de una organización legislativa o de una corporación administrativa de elección popular de carácter local, utilizan sus recursos de poder derivados de sus atribuciones constitucionales y legales para beneficiar sus intereses individuales o de otro agente estratégico de la sociedad urbana.
La corrupción funcionarial es la actitud sesgada que asume un funcionario directivo para direccionar políticas públicas que generan beneficios concentrados hacia un colectivo específico de la sociedad urbana
El arquetipo clientelar electoral es la transgresión de la campaña electoral por parte de colectivos políticos para obtener un escaño en una corporación local o llegar a la administración pública de la ciudad utilizando procedimientos licenciosos como el tráfico de influencias, la compra de la voluntad popular y el constreñimiento electoral.
La arbitrariedad competencial es el abuso de poder del gobierno urbano en el ejercicio de sus funciones, direccionando la gestión pública con desconocimiento de las reglas preexistentes; impulsando la exclusión de otros actores con interés legítimo en las determinaciones; promoviendo la eliminación de grupos de oposición estratégica y la censura hacia medios de comunicación.
Manifestaciones de la Corrupción Estratégica Interrelacional.
La corrupción estratégica relacional se identifica en aquellos movimientos en que los actores estratégicos manifiestan: corrupción estratégica relacional hegemónica, captura del gobierno y las políticas públicas, y corrupción mediática.
La corrupción estratégica relacional hegemónica es aquel enlace de los actores estratégicos naturales de la sociedad con agentes provenientes de los conflictos hegemónicos derivados del crimen organizado y de la autonomización de las acciones sociales, mezclando recursos de poder para obtener rendimientos mutuos.
El negocio electoral es aquella dislocación de la transacción cívica en la cual surge la inversión de fondos emergentes provenientes de sectores no reglados, violando los topes de financiación de las campañas electorales, con el objeto de desbalancear el mercado electoral.
La captura del gobierno y las políticas públicas, se refiere a la actividad en la que ciertos actores estratégicos se apoderan del gobierno y del direccionamiento de las políticas públicas prioritarias, aprovechándose de las reglas del juego y de sus capacidades. Esto involucra una etapa previa de clientelización electoral en donde un potencial gobernante o miembro de corporación de elección popular compromete la futura administración a cambio de una financiación previa de un actor privado.
La corrupción mediática es aquella donde miembros de medios de comunicación intercambian recursos de poder de la gobernabilidad con políticos corruptos u otros actores estratégicos de la sociedad urbana para distorsionar la veracidad de la información.
4.2. Abulia Urbana.
La abulia urbana es la carencia de iniciativa conjunta de los actores estratégicos de la gobernabilidad y de la ciudadanía, para enfrentar las problemáticas y oportunidades sociales que se le declaran. Es un proceso de deterioro gradual que acusan los conglomerados urbanos los cuales experimentan efectos de disgregación y fragmentación social que se expresan en la desarticulación de los actores estratégicos de la gobernabilidad y en la participación abdicada del conjunto de la población urbana.
La ciudad fallida es una urbe en donde la sístole de gobernabilidad fomenta un margen estrecho de gobernabilidad que desarticula a sus actores estratégicos en la perspectiva de la primacía del interés general. Esta dinámica termina por minar las expectativas ciudadanas provocando la desafección de la población urbana que a su vez mimetiza el esquema de indiferencia y de liderazgo transaccional asumido por los agentes estratégicos de la sociedad.
El desengaño y la desesperanza terminan por convertirse en unos elementos resultantes de la verticalización de las relaciones y de la destrucción del capital social, que cercena la capacidad de relacionamiento horizontal estratégico para enfrentar con aptitud de teamwork los desafíos de la sociedad urbana.
En escenarios urbanos donde la respuesta a las demandas de la población es una dinámica de corrupción y favoritismo, el feedback del sistema político y de la gobernabilidad en su conjunto arrojará una penetrada desconfianza hacia el gobierno y los demás actores estratégicos de la sociedad, así como el menoscabo de los procesos democráticos.
El corolario será una pérdida de centralidad de la política, reflejada en un decrépito nivel de apropiación de los mecanismos de participación que se encuentren a disposición del ciudadano, para ejercer la acción política individual y poder influenciar en la toma de decisiones. Los mecanismos de participación estrictamente electorales terminan siendo afectados por la desafección política y el abstencionismo, como una expresión de la aversión hacia los actores político-gubernamentales de la gobernabilidad urbana. El precario nivel de participación electoral se ve caracterizado por la exigua implicación de ciudadanos provenientes de segmentos seguidores y maleables del mercado electoral, los cuales se convierten en presa fácil de la corrupción de arquetipo clientelar lacerando el pleno ejercicio de una transacción cívica.
4.3. Crack Urbano.
Es la fractura extrema de la estructura urbana producida por el surgimiento de factores sobrevinientes asociados con la pobreza, el desempleo y la desintegración social, los cuales afectan la calidad de vida de los ciudadanos.
En los países del tercer mundo se asiste a una protuberante perdida de la calidad de vida en sus núcleos urbanos, producto de un proceso paulatino de degradación barrial, crecimiento poblacional desmesurado e incremento de asentamientos espontáneos sin las mínimas condiciones de habitabilidad, escasas políticas urbanísticas de planificación del crecimiento de las ciudades que rápidamente afrontan la conurbación, y el aumento considerable de la criminalidad y por consiguiente el sentimiento de inseguridad de parte de los ciudadanos. Elementos como la delincuencia y transgresión de la ley, violencia urbana, incremento de refugiados urbanos, desempleo, segregación social, cambios en el nivel de vida, concentración de problemas sociales en una zona geográfica de la ciudad, mala calidad básica de construcción y mantenimiento deficiente de vivienda, mantenimiento deficiente del entorno, están a la orden del día.
La pobreza y la exclusión social son los combustibles del crack urbano, que tiran del carro cargado de una gran masa urbana en crecimiento, compuesta en muchos casos por antiguos pobladores de zonas rurales, que llegan ávidos de las oportunidades que brinda la ciudad y terminan por engrosar zonas urbanas desprovistas de las condiciones básicas de atención estatal.
Esta explosión demográfica no tenida en cuenta en los vetustos esquemas urbanísticos, que amparan a las administraciones locales en la simpleza de la norma y fungiendo de paso como simples controladoras, reguladoras y operadoras subsidiarias del destino fisco de la ciudad, sin tener una visión proactiva del futuro de la ciudad que contemple la promoción integral del desarrollo de quienes las habitan. Por tanto, es un urbanismo que nutre la distinción jurídica entre espacio público y privado fomentando de paso una segregación socio-espacial, en tanto existen políticas urbanísticas dirigidas intencionalmente hacia grupos específicos de la sociedad, generando bolsas de pobreza que concentran problemas sociales en zonas geográficas determinadas que expresan rápidamente en las personas que las habitan el fenómeno de la marginación.
4.4. La Pérdida del control del Territorio.
El colapso del dominio de la territorialidad urbana de parte del actor gubernamental tiene una naturaleza bifronte proveniente del proceso de globalización, que a su vez influye en las características del ejercicio de la supremacía y monopolio de la fuerza del Estado en el territorio nacional y local.
En primera medida, el proceso de descolonización arbitrado en la segunda ola de globalización generó un incremento del número de estados, particularmente en el tercer mundo. Muchas de estas nuevas configuraciones estatales acusaron profundas crisis de gobernabilidad con consecuencias extremas que hicieron colapsar el novel régimen político y su estructura estatal. Los enfrentamientos por diversidad de criterios entre los actores estratégicos por la lucha del poder político, degeneraron crisis internas de profundo calado y en extremo guerras civiles, planteando la inviabilidad de dichos territorios desde la perspectiva de sociedades políticamente organizadas.
En esta dinámica surgió la concepción de Failed States, para identificar esos territorios plagados de estructuras sociopolíticas inestables proclives al caos y la desestructuración estatal. Estos estados fallidos caracterizados por la incertidumbre y la descomposición social, son el escenario propicio para el surgimiento de agentes emergentes que compiten con la debilidad de las estructuras estatales por el control del territorio.
Agentes transnacionales criminales encuentran en ese contexto de debilidad estatal, el insumo para hacer mezcla de recursos de poder con actores internos para consumar sus objetivos. La delincuencia organizada, el terrorismo, el mercado negro de armas biológicas, químicas y nucleares, el tráfico de estupefacientes y la trata de blancas, son manifestaciones características del territorio de los failed states.
Los clásicos estados del tercer mundo no son la excepción a manifestaciones de desintegración social y de crisis de gobernabilidad. Tanto en la pretérita época que antecede la tercera ola de democratización como en su posterior manifestación en la región, los países de América Latina estuvieron plagados de pugnas de poder entre los dos poderes de elección popular, concebida por Pérez Liñán, como “crisis presidencial”; definida ésta como toda forma de conflicto constitucional en el cual uno de los dos poderes electivos del presidencialismo (ejecutivo, congreso) promueve o acepta la disolución del otro. El peligroso fenómeno de la crisis presidencial, crea una crisis de gobernabilidad y luxa la estabilidad democrática de estos países, determinada por variadas categorías de expresión que pasan por el autogolpe, el golpe legislativo y la junta militar, los cuales llevan a la ruptura del régimen político y de otro lado el juicio político, la disolución del congreso, como formas de resolución constitucional del conflicto.
Esta disfuncionalidad se ve acompañada de cerca de otro fenómeno no menos importante, el de la autonomización de las acciones sociales en el que interpelan grupos que subvierten el orden político establecido, organizaciones paramilitares contestatarias de dicha acción, pandillas producto de la descomposición social y el crimen organizado referido al narcotráfico. Su naturaleza se encuentra en el bajo nivel de respuesta gubernamental a las necesidades de la población, al igual que la precaria institucionalización en el manejo de una matriz de intereses en la gobernabilidad democrática.
La autonomización de las acciones sociales reviste de un segmento de actores estratégicos de la gobernabilidad de carácter emergente, que resquebraja la maniobra gubernamental y la funcionalidad de los demás actores estratégicos en el territorio. En su radio de acción, estos agentes suplantan la acción estatal desplegando instrumentos financieros, coercitivos y de intimidación dirigidos a la captura del Estado; mediante la corrupción hegemónica, alianzas económicas entre crimen organizado y actores políticos subversivos, asesinatos en serie, delincuencia común desmedida, apropiación del territorio de parte de grupos guerrilleros, paramilitares y narcotraficantes.
La inestabilidad democrática, la falta de proyectos consensuados de largo plazo, la autonomización de las acciones sociales mezclada con el crimen organizado y las estructuras estatales fallidas; confluyen como elementos distorsionadores de la gobernabilidad democrática tanto en países clásicos como nuevos del tercer mundo. Su centro de expresión más próximo se encuentra en el ámbito local, quien recibe con mayor profundidad sus influjos e impactos.
Estos fenómenos se transponen al ámbito urbano con pesadas consecuencias que descaran la inviabilidad de un grueso segmento de estructuras urbanas en los países del tercer mundo. La descentralización, los estrechos márgenes de gobernabilidad, la corrupción estratégica y el crack urbano, son el aliciente para que actores emergentes fructifiquen sus intereses ilegales en el contexto urbano y expresen la capacidad de maniobra que les atañe, sustentada en recursos de poder para socavar la gobernabilidad urbana y subvertir las reglas preexistentes a favor de sus objetivos intrínsecos.
La tercera ola de globalización trajo consigo el proceso de la descentralización o devolución, que se manifiesta con diversos niveles de intensidad dependiendo del tipo de Estado federal, regional o unitario adoptado por una sociedad política. El Estado central transfiere competencias políticas, administrativas y financieras hacia entidades territoriales para que sean ejecutadas en su nombre, en un ejercicio de reorganización y de resignificación de la legitimidad estatal.
Los actores de la autonomización de las acciones sociales aprovechan la condición de proximidad del ejercicio estatal en manos de autoridades locales, para permearlas con sus recursos estratégicos de poder y mecanismos de corrupción, encaminados a lograr la captura y suplantación del gobierno de las ciudades, al igual que la cooptación de los restantes agentes de la gobernabilidad urbana. De igual manera, las condiciones de pobreza y exclusión social de los entornos urbanos, se convierten en insumos para diseminar recursos de poder en el sistema social, creando lealtades y redes preferenciales de relacionamiento que le otorgan preeminencia espacial y legitimidad sobre las autoridades en porciones del territorio urbano. Esta parcelación patentiza la pérdida del control del territorio urbano por parte del gobierno, el cual deja inerme a la ciudadanía, que termina replegándose y legitimando el accionar de dichos agentes, creando un contexto de gobernanza de la autonomización de las acciones sociales.
La escalada criminal manifestada en los múltiples asesinatos en serie, delitos contra el ciudadano y la propiedad; provenientes de narcotraficantes que se disputan el control del territorio urbano, bandas emergentes de paramilitares, organizaciones criminales destinadas a despojar a los ciudadanos de sus pertenencias y pandillas juveniles que azotan las barriadas desprovistas de las mínimas condiciones de asistencia estatal; reflejan una realidad inquietante y descuidada. El marcado protagonismo de los actores emergentes de la autonomización social, es una expresión del feedback de la gobernabilidad urbana, que no responde a los intereses generales y degrada crecientemente las condiciones de habitabilidad de los ciudadanos, manifestadas en los índices crecientes de pobreza y marginalidad que alternan con el crimen organizado y la violencia.
En consecuencia, aquellos asentamientos poblacionales donde predomina una amalgama de elementos distorsionadores que identifican la sístole de gobernabilidad urbana, la corrupción estratégica, la abulia urbana, el crack urbano y la pérdida del control del territorio; se convierten paulatinamente en ciudades fallidas para vivir. Estas, dejan de ser el lugar de materialización de las oportunidades ciudadanas, para luego convertirse en un escenario espacial y temporal de manifestación de patologías urbanas que arrinconan a sus pobladores.