GOBERNANZA METROPOLITANA: EL CASO DE ZARAGOZA
Mar Rodríguez Beltrán
Coordinadora Técnica de Ebrópolis, Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza y su entorno.
Isabel Rabanaque Hernández.
Equipo técnico de Ebrópolis
Realidad metropolitana de Zaragoza
Zaragoza se ubica en el nordeste peninsular, en el centro del valle del Ebro, siendo el territorio de conexión natural entre el Cantábrico y el Mediterráneo. A su vez mantiene una equidistancia con las principales ciudades españolas como Madrid, Barcelona, San Sebastián, Bilbao y Valencia. Este enclave estratégico no se circunscribe solo al ámbito nacional, sino que su posición es también fundamental dentro de la Europa suroccidental, donde la proximidad a otras ciudades como Toulouse, en Francia, le hacen jugar un papel importante en las relaciones internacionales dentro del sur del continente. De hecho, en un radio de 300Km desde la ciudad, se considera que habitan aproximadamente unos 25 millones de personas.
La ciudad además es capital de Aragón, teniendo un papel absolutamente protagonista ya que concentra la mayor parte de sus efectivos demográficos y económicos. Existe una fuerte macrocefalia concentrando casi un 70% de la población de la provincia y más de la mitad de la comunidad autónoma, donde la mayor parte del territorio está muy afectado por la despoblación. Asimismo, concentra más de la mitad de las empresas de Aragón con todavía más preponderancia de los sectores más punteros. La importancia de la capital es aún mayor si se tiene en cuenta que Aragón no dispone de una buena jerarquía de ciudades intermedias que ayude a vertebrar y estructurar el territorio.
Por otro lado, el término municipal de Zaragoza es un territorio extenso – uno de los más grandes de España – y complejo, ya que se estructura en torno a 15 distritos urbanos y 14 barrios rurales con una superficie artificial bastante baja y donde la mayor parte de la población y de la actividad se concentra en la ciudad central, mientras que los barrios rurales que tienen generalmente un carácter más diseminado.
Este excesivo grado de centralización territorial hace que la capital tenga un área metropolitana débil, ya que no cuenta con un cinturón de municipios de destacada entidad demográfica pues en un radio de 25 kilómetros, sólo dos superan los 10.000 habitantes.
Gobernanza metropolitana
En el ámbito metropolitano existen diferentes estructuras de gobernanza entre las que destaca la comarca de Zaragoza. Sin embargo, podríamos decir que el actual modelo de gobernanza metropolitana de carácter interinstitucional en Zaragoza es fundamentalmente sectorial. Así, pivota principalmente en función de la gestión o planificación de un determinado servicio: transporte público, residuos o abastecimiento de agua, y su principal debilidad es que carece de una visión holística.
Asimismo, hay que tener en cuenta otras delimitaciones como el Área Urbana Funcional (AUF), definida por el proyecto europeo Urban Audit cuya aplicabilidad fundamental es estadística e incluye la ciudad y los municipios que forman su entorno funcional, concretamente de influencia laboral. El objetivo de esta delimitación es disponer de un área con una parte significativa de población ocupada residente que se desplaza a trabajar a la ciudad objeto de estudio. En el caso del AUF de Zaragoza, está constituida por la capital y 25 municipios de su entorno.
- Sistemas metropolitanos de carácter formal
Como es conocido en España la competencia para la constitución de las áreas metropolitanas la tienen las comunidades autónomas, esto hace que, entre otras razones, la única área metropolitana conformada formalmente como entidad jurídica es la de Barcelona. En Aragón ya en 1998 las Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón amparan unas Directrices Parciales de Ordenación Territorial del entorno metropolitano de Zaragoza, que buscaban conseguir una ordenación del conjunto de las relaciones intermunicipales con criterios de eficacia, complementariedad y equidad socioterritorial. También se contempla el área metropolitana de Zaragoza en la Estrategia de Ordenación del Territorio de Aragón (EOTA, 2014), su documento sustitutivo, sin que estas directrices se hayan llegado a desarrollar.
Por otra parte, en 2019, casi dos décadas después del resto de comarcas aragonesas, se constituye la comarca central en la que Zaragoza se ve incluida junto con otros 20 municipios, donde uno de los objetivos de este proceso de comarcalización es el de fortalecer los asentamientos de tamaño medio en el espacio metropolitano de la capital.
- Sistemas metropolitanos de carácter mixto
En relación con estos sistemas de carácter mixto, destaca el Consorcio de Transportes, constituido en 2006, que está formado por el Gobierno de Aragón, la Diputación Provincial de Zaragoza y los 30 Ayuntamientos del área de Zaragoza. Tiene como principal objetivo coordinar el ejercicio de las competencias relativas a la planificación, generación y gestión de infraestructuras y servicios de transporte mediante la cooperación económica, técnica y administrativa entre las entidades que lo conforman y, asimismo, con la Administración General del Estado. Fruto de esta colaboración interadministrativa se ha mejorado la conectividad de los pequeños núcleos de población y se ha implantado un sistema tarifario integrado que permite el uso de varios medios de transporte gestionados por distintas administraciones con un único medio de pago para toda la zona de Zaragoza, así como la intermodalidad.
Teniendo en cuenta por tanto la situación actual de la ciudad y su entorno, parece claro que los diferentes niveles de gobierno (regional, provincial, comarcal, municipal) necesitan de una coordinación hacia una gobernanza multinivel, a falta de una figura jurídica o administrativa.
Ebrópolis un ejemplo de gobernanza metropolitana informal
Zaragoza y su entorno metropolitano conforman un territorio diverso y complejo articulado en diferentes escalas administrativas para la gestión de servicios y equipamientos. Sin embargo, es necesario considerar un enfoque flexible ante las características de un espacio con una elevada concentración de la población y de las actividades en la ciudad junto a un área metropolitana débil articulada en seis ejes de comunicación.
Ebrópolis, Asociación para el desarrollo de Zaragoza y su entorno, se constituye en 1994 a partir del liderazgo del ayuntamiento de Zaragoza con la alianza de sus 13 miembros fundadores entre los que están las tres administraciones, asociaciones empresariales, sindicales, vecinales, cajas de ahorro y universidad de Zaragoza. Su objetivo es dar respuesta, desde la dimensión estratégica, a las necesidades y nuevos retos de este territorio.
Los diferentes pactos estratégicos definidos por Ebrópolis han considerado como ámbito de actuación a Zaragoza y su entorno metropolitano. Es decir, siempre se ha tenido en cuenta la dimensión metropolitana. El primer Plan Estratégico de Zaragoza y su Área de Influencia se publicó en el año 1998 y ya en ese momento definía un “área de influencia” marcada principalmente por la isócrona de los 30 minutos. En 2006 se elaboró un nuevo pacto estratégico de ciudad, donde el área de influencia pasó a denominarse “entorno” y se ampliaba a 68 municipios, incluyendo las cabeceras comarcales y supracomarcales de la provincia. Este entorno aglutina el 93,5% de población de la provincia.
Un aspecto importante es la concepción del territorio, ya que Ebrópolis desde su inicio tuvo claro que su ámbito territorial debía ser metropolitano, como no podía ser de otra manera en nuestro mundo globalizado en el que el fenómeno de la metropolitanización es innegable. Los problemas y sus soluciones no pueden circunscribirse a una delimitación administrativa y así se concibe la ciudad real que se articula en un modelo de geometría variable, según se atienda a un flujo económico, laboral, comercial y/o de servicios, etc. Se trata pues de la configuración de una la ciudad entendida como el espacio funcional en que se desenvuelve la vida cotidiana de los ciudadanos y se establecen relaciones y sinergias.
Es por ello por lo que desde su fundación se incluye entre sus socios a los municipios del entorno de la ciudad también representados en la Diputación Provincial de Zaragoza, socio fundador. Ebrópolis constituye, así, un instrumento de gobernanza informal que posibilita la asociación y colaboración voluntaria entre municipios. Los principales recursos de gobernanza con el entorno son el Foro de alcaldes o Foro de municipios, un espacio donde convergen los intereses comunes y la cooperación entre las entidades. Asimismo, los municipios del entorno participan en aquellos grupos de trabajo que les resultan de interés y se integran en los órganos rectores de la asociación estando representados en el Consejo rector, además de por la diputación, por dos entidades locales elegidas.
Como instrumento de gobernanza se aportan asimismo las herramientas de Planificación estratégica que se consensuan en el marco de Ebrópolis. En este sentido el ámbito metropolitano permea toda la Estrategia Zaragoza +20, último pacto estratégico aprobado en 2019, pero tres de sus dimensiones hacen hincapié en este enfoque:
- Dimensión 1. Un territorio policéntrico, articulado y cohesionado que armoniza y equilibra sus municipios. En la que se hace hincapié en la capacidad articuladora de la movilidad con transporte público adecuado, y la necesidad de políticas, equipamientos e infraestructuras de proximidad que posibiliten la multifuncionalidad potenciando el policentrismo en la medida de lo posible.
- Dimensión 3. Un territorio sostenible que protege el medioambiente y la biodiversidad
- Dimensión 6. Una gobernanza multinivel y participativa que crea redes y alianzas, proyectando los municipios del entorno de la ciudad
Asimismo, en el Plan de Acción de la Agenda Urbana de Zaragoza aprobada en julio de 2022, a pesar de tener un carácter local al ser la hoja de ruta hacia 2030 del Ayuntamiento de Zaragoza, también está presente el ámbito metropolitano. Esto es así en el Objetivo 1, referente a ordenación del territorio, entre cuyas actuaciones estratégicas se encuentran la elaboración de una estrategia urbanística metropolitana con el horizonte de 2050 y la consolidación de una red viaria de corredores naturales entre el núcleo urbano de Zaragoza y el entorno metropolitano. Asimismo, destaca en el Objetivo 10 referente a la gobernanza algunas actuaciones estratégicas como son el Avance en la gobernanza transversal y multinivel mediante el refuerzo de estructuras de alianzas y cooperación y la Sensibilización, formación y apoyo técnico en Agenda Urbana-Rural a los municipios del entorno de Zaragoza.
Otro instrumento de gobernanza que aporta Ebrópolis es su Observatorio Urbano que posibilita la toma de decisiones tanto en las políticas públicas como en actuaciones privadas y en el control ciudadano de dichas políticas. Este Observatorio tiene un sistema de indicadores con información en las diferentes escalas, local, provincial, autonómica, visible a través de un cuadro de mando. Para ello se recopila información que está dispersa, se analiza y se valora. Además, se complementa con estudios e informes focalizados en algunos de los aspectos estratégicos como puede ser el de distribución de renta con carácter metropolitano. Asimismo, en ese ámbito se realizan informes con indicadores básicos de los municipios, comarca, Área Urbana Funcional y provincia para dotar de elementos para la planificación y la toma de decisiones.
Conclusiones y retos
Por ello, tal y como se recoge en la Dimensión 1 “Territorio policéntrico, articulado y cohesionado que equilibra sus barrios y el entorno” de la Estrategia Zaragoza +20, debemos avanzar en la redefinición de los límites del fenómeno metropolitano, que supera los términos municipales y comarcales planteados ante la existencia de un modelo funcional ciudad-región de intensas relaciones y flujos entre Zaragoza y municipios más alejados de la provincia y del resto de la comunidad autónoma, así como incluso con otras comunidades vecinas, como capitalidad del Valle del Ebro.
Es por lo tanto necesario dotarse de figuras que recojan estas singularidades para, con ello, ejercer una mejor administración y gobernanza del territorio en determinados servicios con la flexibilidad, colaboración y entendimiento interinstitucional que se requiere. Además, dado el papel de Zaragoza en la comunidad autónoma –centralidad, capitalidad, peso poblacional– constatando así que funciona como ciudad–región, esto obliga a un enfoque de articulación y potenciación del territorio con esta realidad.
Ebrópolis debe contribuir al debate sobre la gobernanza, las competencias y la financiación del entorno metropolitano de Zaragoza; con la principal finalidad de proporcionar a los líderes/gestores de esta área un espacio para debatir los retos metropolitanos actuales, entre ellos, generar una visión integrada del desarrollo urbano sostenible, la implementación de los ODS o, por qué no, elaborar una Agenda Urbana Metropolitana.
En este sentido, es importante destacar la dificultad de establecer una única delimitación que aglutine todas las demarcaciones propuestas. En este momento, las delimitaciones funcionales son las que mejores resultados están dando en la dinámica territorial del entorno, por lo que parece que se apuesta por áreas metropolitanas concebidas como espacios multifuncionales de geometría variable. Para ello la cooperación voluntaria y la coordinación juegan un papel fundamental en este modelo que se pretende policéntrico y que busca la superación de la dicotomía urbano–rural. Por ello, nos encontramos en un proceso de reflexión y de articulación de gobernanza metropolitana de carácter informal teniendo en cuenta los mecanismos formales -como es la comarca- y mixtos -como son los sistemas de provisión de servicios supramunicipales-, pero desarrollando y actualizando los presupuestos del enfoque metropolitano y los mecanismos de gobernanza necesarios.