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Joan Prats i Català
Presidente de la Asociación Internacional para la Gobernanza, la Ciudadanía y la empresa (AIGOB)
1. Planteamiento
La gobernanza es un concepto emergente y abierto pero en absoluto confuso ni arbitrario. No es ninguna negación del gobierno ni la gobernación sino una particular manera de gobernar que plantea requerimientos institucionales y gerenciales variados y específicos. No es una creación intelectual, sino práctica, que después trataremos de analizar intelectualmente y de evaluar desde los principios de buena gobernanza. Es también una construcción histórica, como lo han sido la burocracia o la gestión pública1 , que emerge en unas circunstancias históricas específicas en las que la producción de “gobernabilidad” exige formas diversas y crecientes de colaboración, cooperación, coordinación y corresponsabilización entre los poderes públicos y entre éstos, la sociedad civil y las empresas a lo largo del eje local-global.
La conciencia de que los modos de gobernación se iban centrando cada vez más en la construcción de interacciones positivas entre los poderes públicos, las organizaciones sociales y las empresas, fenómeno que algunos han calificado de gobierno relacional, emprendedor o facilitador, se extendió ampliamente durante los años 90 y moduló significativa y positivamente algunas de las versiones más duras de la nueva gestión pública. La observación de Metcalfe de que la gerencia pública más que gestión de organizaciones era, sobre todo, proveer bienes públicos a través de otras organizaciones, apuntaba en la dirección correcta: el gobierno relacional o mediante la creación y gestión de redes de políticas y de gestión pública2 .
Durante los años 90 se produjo una importante acumulación de investigación orientada a demostrar que la gobernación operaba efectivamente en redes de interacción y que éstas se tenían que considerar como verdaderos mecanismos de gobernación característicos de nuestro tiempo. La literatura producida ha sido mucha y bien meritoria y en conjunto ha generado un cambio en la visión europea e internacional de la gobernación. Más allá de los intentos de teorización, los estudios de esta primera fase se centraron en el análisis y clarificación de cómo y porqué se forman las redes de gobernanza y como se desarrollan y funcionan 3. En la década actual, muchos estudios se han orientado a considerar la gobernanza desde la democracia, es decir, las cuestiones que esta forma de gobernación suscita para la teoría y la práctica de la democracia liberal y post liberal.
Particularmente en España, pero no sólo entre nosotros, el principio democrático ha sido interpretado en muchos medios académicos como no aplicable a la gestión pública. Partiendo de una concepción muy estricta de la Administración como ejecución objetiva e imparcial de la Ley, se llega a la conclusión de que la legitimidad propia de la Administración es la legal y que la legitimación democrática le viene de la naturaleza representativa tanto de la Ley como del Gobierno 4. En los tiempos actuales, estas interpretaciones equivalen a cortinas de humo con las que esconder el hecho no controvertido de que la voluntad administrativa, actuando en ámbitos importantísimos de discrecionalidad legalmente otorgada, se compone a partir de la influencia de varios actores sociales. Si este hecho no se transparenta, se permite la exclusiva participación en la gestión pública de los grupos más poderosos y se atenta así contra el principio básico del sistema democrático que es el derecho a la participación política igual de todos los ciudadanos.
Como ha indicado Guy Peters, aunque a menudo se considera que la burocracia y la democracia son conceptos antitéticos, los cambios en la sociedad y la política contemporáneas están haciendo de las burocracias públicas unos focos significativos de movilización política. Este hecho proviene de que la menor participación electoral, el descenso de la afiliación a los partidos políticos y la mayor información sobre programas concretos y su rendimiento, vayan desplazando la atención pública al campo de los resultados de los gobiernos y a la “legitimación por resultados”. Si las burocracias públicas se están convirtiendo en un punto central de la participación democrática actual no es sólo por el declive de muchos de los instrumentos tradicionales de participación política de masas, sino como resultado de las reformas introducidas últimamente en las propias burocracias públicas: cada vez más ciudadanos parecen considerar que las formas convencionales de participación son entre ineficaces e irrelevantes, a la vez que quieren tener un mayor control sobre sus vidas, incluyendo los servicios públicos que consumen 5.
2. Perfilando el concepto de gobernanza: las redes de gobernanza
En la actualidad se habla cada vez más de la transición del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema político-institucional del gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino sencillamente reconocer que las políticas públicas se formulan y se implementan a través de una plétora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que toman formas muy variadas y que expresan pautas de interacción entre los gobiernos, la sociedad y el sector privado; a todo esto nombramos gobernanza. Esta aproximación es conscientemente abierta. Sirve para expresar que las realidades de la gobernación contemporánea no pueden captarse sólo en términos de gobierno legal y jerárquico. Pero no va más allá.
Si queremos más precisión tenemos que conectar la idea de gobernanza con la de red. Tal y como lo hace Rhodes, por ejemplo, al considerar el término gobernanza como referido a un nuevo proceso de gobernación expresado en redes inter-organizacionales y en buena parte autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, el intercambio de recursos y una significativa autonomía respecto del estado 6. Aun así, este concepto sigue siendo poco preciso a los efectos de contrastar la gobernanza con la democracia. Por eso es por lo que hemos preferido adoptar la propuesta de Eva Sorensen y Jacob Torfing según la cual una red de gobernanza se caracteriza por 7:
(1) Una articulación interdependiente, horizontal y relativamente estable, pero de actores que son operacionalmente autónomos.
(2) Los actores interactúan mediante negociaciones.
(3) Las negociaciones tienen lugar en un marco regulador, normativo, cognitivo e imaginario.
(4) La red se autorregula hasta cierto punto.
(5) La red contribuye a la producción de propósito público dentro de un área o a través de diferentes áreas de políticas públicas.
La red de gobernanza vincula actores públicos, semi-públicos y privados que dependen los unos de los otros para poder obtener resultados propios, pero que actúan independientemente (si bien con los ojos puestos en las expectativas de los demás). Los actores tienen que involucrarse en las cuestiones de la red y mostrar que pueden contribuir con recursos y competencias que son valiosas para los otros actores. Las relaciones entre actores son más horizontales que verticales, a pesar de que las interdependencias pueden resultar asimétricas por el hecho de que unos actores pueden ser más centrales que otros. Aun así, las relaciones se basan en el intercambio más que en las órdenes y mandos. En principio, las autoridades públicas que participan en las redes no son más que un actor entre otros.
Los actores interactúan en negociaciones, las cuales comprenden elementos de regateo y de deliberación. El regateo es inevitable porque los actores tratarán de maximizar sus resultados particulares. Pero para que la red resulte eficaz hace falta asegurar la confianza y el sentido de obligación, por lo que deberá situarse el regateo en un marco de deliberación que facilite la comprensión, el aprendizaje y la acción conjunta. La negociación no producirá siempre un consenso unánime. Se darán a menudo desacuerdos, conflictos y antagonismos, y las decisiones políticas se tendrán que tomar muchas veces en base a “consensos ásperos”, es decir, contando con márgenes de antagonismo tolerable.
Las negociaciones no tienen lugar en un vacío institucional sino en un marco relativamente institucionalizado que provee tanto reglas, roles y procedimientos como normas, valores y estándares. Este marco provee también elementos cognitivos (códigos, conceptos y conocimiento especializado) e imaginarios (identidades, ideologías, esperanzas y visiones compartidas) 8. Las redes de gobernanza siempre son hasta cierto punto auto-gobernadas, en el doble sentido de que no forman parte de la jerarquía ni están sometidas a las leyes del mercado. Las redes de gobernanza tratan de regular unos campos específicos de políticas públicas dentro de un marco que contiene los elementos regulativos, normativos, cognitivos e imaginarios antes mencionados. Pero estos marcos no son sobredeterminados sino flexibles y van ajustándose a través de las negociaciones y las interacciones entre los participantes en la red. Si las autoridades públicas constriñeran demasiado el marco entonces la red horizontal se convertiría en regulación jerárquica y la presencia de los actores en un supuesto más de participación en el ejercicio de potestades administrativas unilaterales.
No hay un tipo o modelo ideal de red de gobernanza. Antes al contrario, las redes de gobernanza pueden tomar formas muy diferentes en función de las circunstancias. Hay redes más auto-gobernadas que otras. Las hay que se han hecho de abajo arriba mientras que otras han sido impulsadas desde arriba. Las hay que se basan más en contactos informales, o bien otras que están más formalizadas; las hay de permanentes o de corta duración. Unas tienen objetivos sociales amplios y otras se constituyen por un tema específico. Pueden operar a escala local o a nivel transnacional. Lo que es evidente es que hoy se gobierna en red en muchos ámbitos de las políticas y de la gestión pública. ¿A qué se debe esta difusión innegable de la gobernación por redes de gobernanza? ¿Plantea problemas desde el punto de vista de la democracia?
3. Razones de la emergencia y expansión de las redes de gobernanza
Les redes de gobernanza no se dan sólo en el sector público. Durante los últimos 25 años el mundo empresarial ha visto como emergían y se extendían las redes de gobernanza como una alternativa a las formas establecidas de gobernación de los asuntos mediante las jerarquías y los mercados 9. Algunos autores han intentado proveer una teoría explicativa de bajo qué condiciones las redes de gobernanza se ofrecen como una alternativa ordenadora que aventaja a jerarquías y mercados. Integrando el análisis de los costes de transacción con la teoría de las redes sociales, algunos autores proponen que las redes de gobernanza emergen y se extienden como respuesta a las condiciones de intercambio de activos con especificidad, incertidumbre de la demanda, complejidad de las tareas y frecuencia de las relaciones. Estas condiciones conducen a las empresas a entrelazar estructuralmente sus transacciones y esta estructura de red les permite simultáneamente adaptar, coordinar y salvaguardar los intercambios con claras ventajas sobre las soluciones proveídas por las jerarquías y los mercados 10.
En el ámbito público, las redes de gobernanza se extienden no como modelo universal de gestión sino porque en determinados ámbitos caracterizados por una fuerte diversidad, complejidad y dinamismo, se considera cada vez más que pueden contribuir mejor a: (1) identificar los problemas y procurar respuestas negociadas que resulten a la vez flexibles y factibles; (b) cualificar el proceso de adopción de decisiones mediante la provisión de información, argumentos y apreciaciones necesarias; (c) establecer un marco para la construcción de consensos o al menos para la gestión civilizada de conflictos, y (d) crear una responsabilidad compartida para las políticas formuladas facilitando de esta manera su implementación 11.
El autor que más ha contribuido a identificar las condiciones que hacen emerger la gobernanza como modo de gobernación con claras ventajas sobre la burocracia y la gerencia ha sido, a nuestro parecer, Jan Kooiman 12. De entre sus argumentos queremos destacar los siguientes:
• Hoy no son sólo los gobiernos quienes se enfrentan con las grandes cuestiones socio-políticas. Temas tales como la productividad y la competitividad, la cohesión social, la prevención y gestión de los riesgos, la planificación y ejecución de infraestructuras, la educación y la salud, la (in)seguridad ciudadana, la inmigración, la sostenibilidad ambiental y tantos otros, constituyen también desafíos para los individuos, sus organizaciones sociales y el sector privado. Delante de los grandes temas de nuestro tiempo, los gobiernos no renuncian a ser los que establecen los “intereses generales” en cada uno de los ámbitos correspondientes. Pero cada vez más se considera que los intereses generales no son trascendentes sino inmanentes a los diversos intereses sociales, que el ideal normativo no es descubrirlos e imponerlos, sino componerlos a través de un proceso de negociación como el que puede darse en las redes de gobernanza.
• Las redes de gobernanza no eliminan los modos de gobernación encarnados en la burocracia y la gerencia, antes al contrario, conviven con ellos. Hay muchos ámbitos del actuar público en que la burocracia y la gerencia resultan convenientes y necesarios para la producción de buen gobierno. Por ejemplo, cuando se quiere abordar el bien público seguridad desde una perspectiva sistémica, hará falta establecer redes de gobernanza entre las fuerzas de seguridad y otros actores gubernamentales y no gubernamentales, pero eso no quita que la policía mantenga su estructuración jerárquica. Lo que la gobernanza produce es un cambio de foco del buen gobierno que pasa a centrarse en la calidad de la compleja interacción necesaria para la realización de los intereses generales. Ciertamente, este enfoque hacia la interacción de calidad implica fuertes cambios en las ideas sobre las competencias gestoras, los procedimientos y los instrumentos de gestión.
• Las redes de gobernanza se hacen necesarias porque los grandes retos sociales contemporáneos nunca son monocausales, sino el resultado de la interacción entre varios factores que nunca son ni plenamente conocidos ni están causados ni se encuentran bajo el control de un solo actor. En estas circunstancias la pretensión tecnocrática de que un sólo actor —la autoridad pública— dispone de todo el conocimiento suficiente para garantizar la decisión “racional” es menos creíble que nunca. Las cuestiones que hacen emerger la gobernanza son aquéllas en qué ni los problemas pueden estructurarse de forma indudable ni las soluciones son técnicamente evidentes porque permiten más de una alternativa “razonable”. En cuestiones complejas y en entornos de diversidad y fuerte dinamismo, el conocimiento y los recursos de control son siempre limitados y presentan amplios márgenes de incertidumbre. Se encuentran, además, fragmentados entre los diversos actores involucrados, por lo que sin saber articular la cooperación entre los diferentes actores difícilmente puede llegarse a soluciones “razonables”. La llave para la gobernanza resulta pues saber organizar un marco o espacio público deliberativo basado en normas procedimentales y en actitudes de los actores que retroalimenten la confianza en la interdependencia. Conscientes de los límites y de los recursos (de conocimiento y otros) de cada actor, así como de la necesidad de cooperación para llegar a los objetivos pretendidos por cada uno, aceptamos el marco de reglas y procedimientos dentro del cual interactuamos y ajustamos nuestras expectativas a lo que resulta finalmente aceptable por los otros, que también ajustarán las suyas. Si los actores aceptan las reglas, procedimientos y valores de un marco de gobernanza, entonces podrá producirse un proceso de aprendizaje permanente que irá perfeccionando progresivamente la “institucionalización” de la red.
• Las redes de gobernanza se hacen también necesarias cuando se toma conciencia de que la incertidumbre se extiende también a la (im)previsibilidad de las consecuencias de las decisiones emprendidas. La anticipación de las consecuencias de las decisiones sobre materias de alta complejidad, diversidad y dinamismo siempre ofrece márgenes de incertidumbre que conviene relevar en los análisis de impacto regulatorio. Pero es muy difícil llegar a una anticipación precisa, por ejemplo, de la distribución de los beneficios y de los riesgos de una determinada decisión pública. Esto hace que los objetivos de la gobernación no sean hoy fáciles de determinar y que hayan de quedar sometidos a revisión constante. Por esto mismo se entiende que es mejor que los procesos de toma de decisiones sobre los intereses generales se compongan sobre los conflictos, las negociaciones y el consenso entre los actores involucrados.
• Las redes de gobernanza se basan en el supuesto de que no hay intereses generales trascendentes a los intereses sociales y privados; no hay más monopolio de los intereses generales por parte de las organizaciones gubernamentales. No se debe confundir la autoridad legítima última de los organizaciones gubernamentales representativas (en caso de imposibilidad de consenso) con el monopolio del interés general por los aparatos públicos. La gobernanza redescubre la política y reconceptualiza la gestión pública. En las redes de gobernanza siempre puede tomarse más de una decisión razonable y la responsabilidad de aceptar el resultado de la negociación siempre será del político. La política se tiene que ajustar a la ley y a los informes técnicos no controvertibles, pero ya no puede tener un fundamento exclusivamente legal y técnico. Como señala Manuel Zafra, hacer política siempre es elegir entre bienes igualmente valiosos, en esta elección consiste la función del político. Los tiempos aconsejan e incluso exigen que, si tiene remedio, no lo haga sólo (la legitimidad representativa no es suficiente). El remedio no es milagroso pues no puede aportar las imposibles seguridades de la racionalidad “sustantiva”, pero ayuda: son las redes de gobernanza entendidas como mecanismo de composición de expectativas, de agregación de conocimientos y de recursos, de coordinación para la definición y realización de los intereses generales.
4. La expansión y el acogimiento internacional de la gobernanza: un panorama incompleto
Los años 90 se caracterizan por la confluencia de la nueva gestión pública en avance, la emergencia de la gobernanza, la constatación de los límites de la democracia representativa y el ensayo de nuevas alternativas democráticas inspiradas en teorías diferentes o contrapuestas a la democracia liberal.
Contra las pretensiones del gerencialismo más lacerante se levantó una viva resistencia a considerar la reducción del rol de los ciudadanos al de clientes y el de las administraciones públicas al de entrega de servicios. A la vez, se resistió a la ideología de ver en la eficacia y la eficiencia de los servicios los valores prioritarios sino únicos de la gestión pública. En paralelo al desarrollo del gerencialismo se desplegó también una teoría del Estado que establecía como su rol central el de coordinación de las actividades de los actores públicos, especialmente de los diversos niveles de autoridades públicas, y de los actores privados y las organizaciones no gubernamentales para el mejor servicio de los intereses generales. Esto se denominó gobernanza y gobernanza urbana13 a nivel local.
Situándonos ahora en el nivel local, Peter John ha caracterizado las principales transformaciones acontecidas o en curso como una transición del gobierno a la gobernanza local que se reflejaría en los grandes rasgos generales siguientes: (a) el paso de pocas a muchas administraciones públicas, es decir, a una situación de multiplicidad y fragmentación administrativa; (b) el paso de estructuras administrativas jerárquicas y consolidadas a estructuras administrativas diversificadas y fragmentadas territorial y funcionalmente; (c) el paso de una gestión pública sectorial a una gestión pública integral y transversal; (d) el paso de una gestión pública presidida por las tres E (economía, eficacia y eficiencia) a una gestión pública centrada en la interacción entre el sector público, el privado y la sociedad civil; (e) el paso de redes horizontales cerradas a redes abiertas, múltiples y extendidas; (f) el paso de vínculos democráticos casi exclusivamente representativos a vínculos democráticos representativos más exigentes y complementados con la experimentación de otras formas de participación política; (g) el paso de políticas públicas altamente rutinarias al aprendizaje innovador; (h) el paso de unidades centrales que controlan directamente, a otras que descentralizan e intervienen selectivamente; (i) el paso de un liderazgo colegial y clientelar a otro más personalizado y carismático. Estas transiciones se dan con intensidades y combinaciones diferentes en los diversos países. Así, el paso del gobierno a la gobernanza local describe un proceso de transición a realidades diversas pero que comparten una convicción común: que la llave del buen gobierno depende hoy más que de la buena gestión de la calidad por parte de las organizaciones públicas, de la interacción entre éstas, el sector privado y la sociedad civil o, mejor dicho, que no podemos hablar hoy de buena gestión de las organizaciones públicas sin saber construir y gestionar las redes de gobernanza 14.
La expansión de la gobernanza en los estados europeos continentales ha venido facilitada por las tradiciones corporativas democráticas. Austria, Bélgica, Holanda, los países escandinavos, y Alemania y Francia algo menos, se han caracterizado por mantener unas relaciones entre el Estado y la sociedad muy intermediadas por los sindicatos, los empresarios y los más varios grupos de interés que siempre han presionado y tratado de influir en las políticas públicas. En particular, los Estados europeos del bienestar no son el producto de unas burocracias benevolentes persiguiendo el interés general y actuando legal e imparcialmente. Contrariamente, son el resultado institucional agregado de muchos conflictos y pactos entre los actores sociales y políticos mencionados. Esto ha hecho que las burocracias del bienestar, en los países de larga tradición democrática (que no es el caso español), se hayan acostumbrado a interactuar permanentemente con los actores sociales, lo que ha generado una tradición de respeto mutuo y unas capacidades notables de negociación y gestión de conflictos. Esto explica en parte porqué muchos Estados europeos, a diferencia de lo que en general ha sucedido a los países angloamericanos, no se han tirado a ojos cerrados a los brazos de la nueva gestión pública. La larga tradición corporativa ha facilitado el camino hacia las formas emergentes de gobernanza. Más que en aplicar las racionalidades instrumentales de la nueva gestión pública, muchos estados se han mostrado interesados en explorar nuevos modos de cooperación con los intereses organizados que ciertamente han ido haciéndose más diversos y complejos que en la etapa corporativista 15.
A nivel de la Unión Europea, los autores registran que fue al final de los años 80 y primeros 90 que los estudios europeos empezaron a importar conceptos provenientes de los campos de análisis de políticas y, particularmente, de las redes de políticas públicas, a fin y efecto de iluminar los procesos de formulación de las políticas europeas. Este desarrollo coincidió y fue estimulado por el incremento importante de competencias europeas derivado del Acta Única y el programa del mercado único. Fue en este contexto que emergió la metáfora de la gobernanza para explicar los procesos de decisión europeos. Durante la segunda mitad de los 90 los estudios europeos viraron hacia la gobernanza a medida que una plétora de análisis nos hacía ver la Unión Europea como un sistema de gobernanza16 caracterizado por “un conjunto único de instituciones multinivel, no jerárquicas y regulatorias, y por una combinación híbrida de actores estatales y no estatales”. Fue un tiempo en que los autores se lanzaron a captar la naturaleza “de la bestia” 17, es decir, la naturaleza sui generis de la UE como polity. Es en este tiempo que se formulan al efecto las metáforas del gobierno multinivel, el estado regulador y la que finalmente acabará prevaleciendo: las redes de gobernanza.
“La gobernanza de la integración europea ve caracterizada por ser un gobierno multinivel donde la autoridad pública se dispersa entre los diferentes niveles gubernamentales y adopta formas diferentes en función de cada sector de políticas. Las competencias se superponen entre los diferentes niveles y los actores políticos interactúan en cada uno de ellos. Este policentrismo subraya el hecho de que no hay ningún actor capaz por si solo de dar respuestas únicas y universales a los problemas sociales. Esto explica porque la europeización de las políticas no se ha traducido en más uniformidad sino en una suerte de patchwork, una mezcla complexa de estilos diferentes de elaboración, de instrumentos y de instituciones. La metáfora de las redes y el concepto de gobernanza resultan particularmente adaptados para expresar la esencia de la gobernanza multinivel europea. El enfoque de las redes sugiere que la gobernanza tendría que basarse en modelos flexibles de relación entre las autoridades públicas de los diferentes niveles, las asociaciones y los ciudadanos. Las redes se crean en función de ventajas mutuas y de objetivos compartidos, pero tienen la capacitad necesaria para adaptarse a medida que cambian los problemas y se pueden aprender nuevas respuestas. Este enfoque implica no solamente la descentralización del gobierno sino la expansión de las relaciones horizontales en el sistema de gobernanza. También supone el fortalecimiento de la comunicación, la confianza y la reciprocidad” 18.
Sobre estas bases no resulta extraño que en la preparación del Libro Blanco sobre la Gobernanza de 2001 la Comisión Europea adoptara la idea de que las redes de gobernanza se adaptan mejor que los modelos jerárquicos tradicionales al contexto socio-económico actual, caracterizado por cambios rápidos, fragmentación de actores y cuestiones de política pública complejas e interconectadas. Romano Prodi, al presentar el Libro Blanco al Parlamento Europeo, argumentaba que “tenemos que dejar de pensar en términos de niveles jerárquicos de competencias separadas por el principio de subsidiariedad y empezar a pensar en arreglos en red entre todos los niveles de gobierno, los cuales conjuntamente enmarcan, proponen, implementan y supervisan las políticas”. Más explícita resultaba todavía la experiencia de las ciudades europeas puesto que, tal y como señalaba la contribución de Eurocities a los trabajos de consulta del Libro Blanco, “Nuestras ciudades vienen desplegando asociaciones entre el sector público, voluntario y privado sobre bases cada vez más sistemáticas. Estamos abandonando un modelo de gobierno de arriba abajo y haciendo evolucionar modelos más participativos de gobernanza comprometiendo, involucrando y trabajando mucho más con los ciudadanos, grupos locales, empresas y agencias asociadas”.
Al otro lado del Atlántico las transiciones que viven los gobiernos locales también son conceptualizadas como paso del gobierno a la gobernanza local 19. El punto de partida es que a lo largo y ancho de Estados Unidos muchos líderes políticos locales están movilizando la ciudadanía para la toma de decisiones, la superación de conflictos y la solución de cuestiones públicas claves. En este proceso el concepto de gobernanza democrática toma preeminencia. Como tal se entiende un modo de gobernar basado en la participación, la deliberación y la colaboración. Durante los últimos años se han ido compartiendo una serie de creencias que fundamentan la gobernanza democrática. Son:
• Si se cuenta con la colaboración de muchos grupos y organizaciones se puede movilizar a muchos ciudadanos y de muchos colectivos.
• Muchos problemas públicos no se pueden resolver sin el esfuerzo, la energía y las ideas de los ciudadanos y de sus organizaciones (iglesias, asociaciones, empresas y grupos no lucrativos).
• En los diálogos cara a cara, la gente puede aprender, empatizar con otra gente de diferente origen y puntos de vista, y hasta cambiar las propias opiniones.
• Las deliberaciones de amplia escala y mentes abiertas, donde los ciudadanos consideren un amplio abanico de opciones políticas, producen decisiones que son más equitativas, más informadas y más ampliamente apoyadas.
• Dar a la gente un sentido de legitimidad política, de estatus y de pertenencia a la comunidad, promueve el liderazgo y la responsabilidad individual.
• Cuando la gente tiene razones suficientes para participar es más probable que se involucre.
En la base de estas creencias está la idea de que las elecciones no son suficientes, que las encuestas y los estudios de opinión no traen sino a listas inagotables de demandas, que hace falta informar e involucrar a los ciudadanos en la deliberación de las cuestiones y los recursos. Algunos líderes locales expresan que trabajar directamente con los ciudadanos es tan importante como representar sus intereses, que la gobernanza efectiva de la comunidad es más que la gestión simple del gobierno local y que requiere diferentes habilidades y actitudes por parte de políticos y funcionarios. Hace falta trascender pues las herramientas y las estructuras de la administración pública tradicional para experimentar y aplicar otras más de acuerdo con la gobernanza democrática. Varias Escuelas de Gestión ya trabajan en este sentido y la literatura al respeto es creciente.
El gran objetivo sociopolítico subyacente a estas transiciones y creencias es el cómo hacer las políticas públicas más efectivas y legítimas a los ojos de la gente. Con esto, algunos autores también creen que se fortalece la democracia puesto que según ellos el principio democrático y el principio de eficacia no son separables 20. En efecto, ante la desafección observada con las democracias representativas en tantos países, se plantea que ganar legitimidad democrática pasa por considerar no sólo la manera en que se accede al poder sino la forma más o menos efectiva en que se ejerce. Los ciudadanos queremos también resultados y éstos no son posibles sin la coordinación eficaz de los esfuerzos y los recursos de las autoridades, las empresas y las asociaciones. En este sentido, las redes de gobernanza pueden constituir una buena respuesta no sólo en términos de eficacia gestora sino también de reforzamiento de la legitimidad democrática.
5. Las relaciones complejas entre democracia y gobernanza: no hay una sola manera de entender la democracia
Ni hay una sola manera de entender la democracia ni el principio constitucional democrático se puede interpretar sin conexión con otros principios constitucionales como el estado de derecho, la eficacia, el estado social o la autonomía. No nos atañe ahora entrar en la indagación de estas interrelaciones. Pero sí poner de relieve que el principio del pluralismo democrático, que permite más de un despliegue jurídicamente válido del texto constitucional, se aplica también a la cláusula del estado democrático. No hay una sola manera constitucionalmente válida de entender la democracia. Consiguientemente, también caben entendimientos plurales de las relaciones entre gobernanza y democracia.
En primer lugar, sin salir de la tradición democrática liberal, podemos distinguir al menos dos grandes corrientes teóricas: las agregativas y las integrativas 21. Para las teorías agregativas (James Mill, Jeremy Bentham, Montesquieu o Schumpeter) la democracia es una manera de regular conflictos entre individuos que siguen una lógica de cálculo consecuencial. La regulación se construye no sólo a través de la agregación de las preferencias individuales en una voluntad colectiva mediante el voto, sino a través de la división y el equilibrio de poderes. La idea de frenos y contrapesos es la clave de esta concepción si bien tiene muchas dimensiones: equilibrio de poderes entre electores y electos, entre mayoría y minoría, entre los poderes internos del Estado y entre la esfera pública y la esfera privada. Desde esta concepción de la democracia la igualdad política se define como el acceso formal igual a los canales políticos de influencia y la mejor manera de asegurarla es una esfera de debate público que garantice que los ciudadanos toman decisiones bien informadas el día de las elecciones. En suma, son las instituciones tradicionales de la democracia representativa las que mejor aseguran el acceso igual a los canales de influencia política y el control del poder por todos los ciudadanos. A esta idea se corresponde una definición negativa de la libertad y un concepto de la comunidad como integrada por los ciudadanos que componen el estado nación.
Vistas desde esta perspectiva, las redes de gobernanza constituyen una amenaza grave para la democracia puesto que: (a) el acceso a la red de gobernanza no es pleno y libre sino limitado a los actores, lo cual incrementa las posibilidades de distribución asimétrica del poder político entre los ciudadanos; (b) la transparencia y publicidad suele ser también limitada, lo cual puede socavar la habilidad de la gente para hacer elecciones informadas y para controlar las acciones de las élites políticas; (c) la delegación de hecho del poder de decisión en las redes de gobernanza debilita la habilidad de los electos representativos de controlar el proceso político y sus resultados debilitando también la responsabilidad; (d) las redes entre los actores públicos y privados socavan la línea divisoria entre ambos sectores poniendo en riesgo la libertad negativa, es decir, la esfera de derechos y libertades individuales legalmente protegida respecto de las inmisiones arbitrarias de los poderes públicos.
Las teorías integrativas de la democracia definen la igualdad, la libertad y la comunalidad de manera completamente diferente (John Stuart Mill, Almond, Carole Pateman, Benjamin Barber). El fundamento de una polity democrática no son las instituciones representativas sino una identidad política compartida que establece un “nosotros”. La democracia regula la polity mediante reglas, normas e imágenes compartidas sobre el comportamiento apropiado facilitando así una orientación colectiva hacia el bien común. La igualdad no es formal sino que se mide en términos de la influencia que los ciudadanos son realmente capaces de ejercer sobre las decisiones colectivas. Conquistar la igualdad no pasa tan sólo por tener igual acceso a los mismos canales de influencia política, sino por empoderar los ciudadanos en términos de derechos sociales, económicos y culturales efectivos para poder participar políticamente de manera eficaz y tendencialmente igual. Las organizaciones sociales autogobernadas no se miran con desconfianza sino como un requisito para el empoderamiento de la ciudadanía. Sólo se exige que su organización interna sea democrática y que se respeten los derechos fundamentales de sus miembros. Todo esto se corresponde con una concepción positiva de la libertad que permite una convivencia (que no permiten las teorías agregativas) entre la libertad y los procesos de decisión colectiva. También tienen una concepción muy diferente de la comunidad política. Esta no es una entidad legalmente definida sino una identidad política caracterizada por compartir un conjunto de normas, reglas y lógicas del comportamiento apropiado. Sin estas características no puede haber cultura política democrática que favorezca el debate razonado, no habrá comunidad política. Las teorías integrativas niegan que una comunidad política se forme por la mera existencia de un Estado-nación. En realidad los Estados-nación sólo advienen comunidades políticas cuando los ciudadanos se ven todos ellos como una unidad. Este sentimiento de pertenencia y la solidaridad que segrega sólo puede producirse a través de las instituciones de la sociedad civil.
Las teorías integrativas favorecen en principio las organizaciones ciudadanas y la participación cívica, pero la naturaleza de las redes de gobernanza les genera alarma causada por: (a) las redes tienden a empoderar a los que ya son fuertes, por lo que pueden traducirse por un incremento de las desigualdades entre los ciudadanos; (b) las redes, al involucrar actores políticos, empresariales y de la sociedad civil, pueden socavar la autonomía de las instituciones civiles que los integracionistas consideran como la piedra angular de la democracia en cuanto que ellas son las principales productoras de normas, reglas y lógicas del comportamiento apropiado, las únicas capaces de transformar el sistema formal democrático en una democracia real viva; (c) las redes pueden verse como una amenaza a la creación de comunidad porque tienden a articular intereses particulares más que comunitarios.
Como hemos señalado, los años 90 registraron un florecimiento de teorías democráticas que en conjunto podemos calificar como post liberales. Son bastante diversas y, si bien parten de los supuestos de la democracia liberal, comparten la conclusión de que las características básicas de las instituciones tradicionales de la democracia representativa deben ser transgredidas. Muchas parten de cuestionar que el Estado-nación, tras la globalización, pueda seguir siendo la unidad democrática. Si los Estados ya no pueden hacer que los juicios y valores de sus ciudadanos cuenten efectivamente en las fuerzas económicas que gobiernan sus destinos, entonces los Estados ya no pueden jugar el rol clave en el autogobierno democrático. El camino es para unos la democracia “cosmopolita” 22 y para otros la dispersión de la soberanía . Como señala Sandel, “la alternativa más promisoria a la soberanía estatal no es una comunidad mundial unitaria basada en la solidaridad de la especie humana, sino una multiplicidad de comunidades y cuerpos políticos —algunos más grandes y otros más pequeños que los estados actuales— entre los cuales se difundiría la soberanía 23 política. El Estado-nación no necesita diluirse, es suficiente con que renuncie a ser el único titular del poder soberano y el objeto prioritario de la lealtad política” 24. Esto también transforma profundamente el concepto de ciudadanía:
“Desde los tiempos aristotélicos la tradición republicana ha visto el autogobierno como una actividad arraigada en un lugar particular, desplegada por ciudadanos leales a aquel lugar y al modo de vida que encarna. Pero el autogobierno de hoy requiere de una política capaz de operar en multitud de sedes, desde la vecindad a las naciones y desde éstas al mundo como un todo. Esta política requiere ciudadanos que puedan pensar y actuar como “yoes” multisituados. La virtud cívica de nuestros tiempos es la capacidad de negociar nuestro camino entre obligaciones a menudo en conflicto que nos reclaman y vivir la tensión que levantan las lealtades múltiples” 25.
Algunos autores post liberales consideran que las presiones de la globalización sobre el Estado se han exagerado y que las presiones que están generando el declive de las capacidades estatales provienen sobre todo de la tendencia a cargar sobre el Estado-nación la solución de todo tipo de problemas. La nueva gestión pública puede entenderse como una reacción a estas presiones, lo que ha producido el resultado de dispersar el poder dentro del sistema político e integrar los actores privados en la gobernación pública 26. De esta manera, la democracia no sólo está amenazada desde arriba por la globalización, sino también desde abajo por la fragmentación y la pérdida de centralidad en la conducción política.
El tema en que más insisten las teorías deliberativas de la democracia puede ser que en las condiciones actuales el Estado-nación ya no puede ser el punto de unificación identitaria que transforma un grupo de individuos en un pueblo. Y no hay ningún otro actor que pueda ocupar su lugar. Deberemos acomodarnos entonces a un mundo de identidades complejas, con las ventajas y tensiones que esto comporta. Hoy ya no podemos establecer como meta de la democracia la construcción de una identidad política omnicomprensiva. Ni España ni Cataluña serán nunca jamás monoidentitarias. Ni los Estados-nación ni las Naciones sin Estado pueden hoy sensatamente mantener esta aspiración. Vivimos las dificultades de un tiempo de transición, pero lo ideal ya no debería ser cómo recuperar o construir el Estado-nación basado en una identidad única, sino cómo vamos relevando las normas, reglas y valores que nos deben permitir navegar en un patchwork de identificaciones y orientaciones colectivas.
Las teorías deliberativas han renunciado también a la creencia de que el debate razonado nos conducirá al relevo de un bien común universal. Proponen que el debate se oriente a la construcción de historias compartidas del pasado, presente y futuro que hagan posible un comportamiento colectivo con sentido. Es a través de estas narrativas que construimos normas, reglas y lógicas de lo que es apropiado en una comunidad y entre las comunidades. Las teorías deliberativas han mostrado un interés creciente en la formación de identidades como un medio para empoderar democráticamente a los ciudadanos. Democratizar es también dar forma a las identidades políticas para que soporten un ethos de reciprocidad y un alto nivel de compromiso político 27.
En resumen, las teorías deliberativas de la democracia abandonan la idea de que una identidad política democrática tenga que estar inscrita en una comunidad política omnicomprensiva, que el compromiso político tenga que orientarse hacia la promoción de un bien público prepolítico y universalmente dado, y que el desarrollo de ciudadanos empoderados con un fuerte sentido comunitario deba tener lugar en una sociedad civil autónoma. Contrariamente, las teorías deliberativas ven el Estado como uno entre muchos y superpuestos puntos de identificación política y contemplan el establecimiento de vínculos y puentes entre identidades políticas, narrativas y comunidades como una tarea democrática muy importante. En este contexto, las redes de gobernanza pueden resultar un medio eficaz para establecer estos vínculos y puentes a condición de que no socaven las identidades más que las promuevan, es decir, que cooperen realmente des del mutuo conocimiento y respeto.
Ya sean amigables ya sean hostiles, en principio las diferentes teorías democráticas ven riesgos y amenazas potenciales en las redes de gobernanza, si bien por razones bien diversas. Desde las teorías democrático-liberales se observa sobre todo el riesgo de que las redes hagan más opaco y menos abierto el proceso político y de gestión pública, dando todavía más poder a los poderosos, diluyendo la autoridad y la responsabilidad pública y deteriorando en suma la democracia. Se teme que las composiciones de intereses acaben en “componendas” y la consorcialidad en conciliábulos. De todo hay abundantes ejemplos en la práctica de los partenariados y de las redes. Ante esto se levantan principios normativos o de buena gobernanza como los bien conocidos elaborados por la Comisión Europea. Pero no son suficientes ni mucho menos, porque los problemas de la democracia en nuestro tiempo son también los que han relevado las teorías post liberales que ven las redes como una necesidad pero con riesgos diferentes de los señalados por las teorías liberales. En los próximos años veremos seguro un buen número de trabajos sobre cómo conciliar gobernanza y democracia.
[1] Véase Prats, J. (2005) De la Burocracia al Management. Del Management a la Gobernanza, Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública.
[2] Metcalfe, L. y Richards, S. (1987) Improving Public Management. London: Sage.
[3] Una reveladora exposición de trabajos de esta época puede encontrarse en Cerrillo, A. (coord.) (2005) La Gobernanza Hoy: Diez Textos de Referencia. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública (Estudios Goberna).
[4] Para una presentación y discusión de estas cuestiones puede verse Cantero Martínez, J. (2006) La cláusula del Estado Democrático y la Administración General del Estado, en “materiales para la Comisión de diagnóstico y propuestas de reforma de la AGE”. Disponible en la dirección electrónica: www.inap.map.es.
[5] Peters, G. (2006) “Democracia y Administración Pública: la conexión emergente”. A: Adminitración y Ciudadanía, núm.1/2006. Escuela Gallega de Administración Pública. Santiago.
[6] Rhodes, R.A.W. (1997) Understanding Governance – Policy networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham/Philadelphia: Open University Press, p. 15.
[7] Sorensen, E. y Torfing, J. (2004) Making Governance Networks Democratic (working paper). Center for Democratic Network Governance. Disponible a Internet: www.demnetgov.ruc.dk
[8] March, J.G. y Olsen, J.P. (1995) Democratic Governance. New York: The Free Press.
[9] Dos trabajos de Oliver E. Williamson deben destacarse: (1996) The Mechanisms of Governance. London: Oxford University Press y (1996) “Economic Organizations: The Case for Candor”. Academy of Management Review, núm.21, págs.48-57.
[10] Jones, C., Hesterly, W.S. y Borgatti, S.P. (1997) “A general theory of network governance. Exchange conditions and social mechanisms”. Academy of Management Review, núm.22, págs. 911-945.
[11] Sorensen, E. y Torfing, J. (2004) Making Governance Networks Democratic, op.cit., pág.9.
[12] Kooiman, J. (2003) Governing as Governance. London: Sage.
[13] Vid Hill, H. (2005) Urban Governance and Local Democracy (paper for the Study Group IV, Local Governance and Democracy). EAGP-Conference “Reforming the Public Sector: what about the Citizens?. Bern (Switzerland). 31 august – 3 september.
[14] Peter, J. (2001) Local Governance in Western Europe. London: Sage.
[15] Vid Peters, G.B. y Pierre, J. “¿Gobernanza sin Gobierno? Replanteándose la Administración Pública”. A: Cerrillo, A (coord.) (2005) La Gobernanza Hoy: 10 Textos de Referencia, op.cit.
[16] Kohler-Koch, B. y Rittberger, B. (2006) The Governance Turn in European Union Studies (paper). ARENA Seminar. 23 May 2006.
[17] Risse-Kappen, T. (1996) “Exploring the Nature of the Beast: International Relations Theory and Comparative Policy Analysis Meet the European Union”. Journal of Common Market Studies, vol.34, núm.1, págs.53-80.
[18] Morata, F. y Etherington, J. (2003) Global i Local: l’Impacte de la Globalització en els Sistemes Territorials. Barcelona: Portic, pág.123.
[19] Dos textos importantes documentan esta transición: Strengthening Democratic Governance. The Rise of Democratic Governance: How Local Leaders are Reshaping Politics for the 21st Century. National Ligue of Cities y Building Democratic Governance: Tools and Structures for Engaging Citizens. A Report from NLC’s Program. Disponibles en Internet: www.nlc.org.
[20] Vid Mayntz, R. (1999) “New Challenges to Governance Theory” (paper). Max-Plank Institut für Gesellschaftsforschung y Scharpf, F. (2000) “Interdependence and Democratic Legitimation”. A: Pharr, S.J. y Putnam, R. (eds.) Dissafected Democracies. What’s Troubling the Trilateral Countries? Princeton: Princeton University Press, pàgs. 101-120.
[21] Seguiremos en este punto el trabajo de Eva Sorensen y Jacob Torfing, cit.
[22] Para una exposición bien completa de la democracia cosmopolita y sus críticos vid Archibugi, D. (2004) “Cosmopolitan Democracy and its Critics: A Review”. European Journal of International Relations., vol 10, núm.3, págs.437-473.
[23] Vid. Sandel, M.J. (1996) Democracy’s Discontents – America in Search of a Public Philosophy. Cambridge: Harvard University Press.
[24] Sandel, M.J. (1996) Democracy’s Discontents – America in Search of a Public Philosophy, op.cit., pág.345.
[25] Sandel, M.J. (1996) Democracy’s Discontents – America in Search of a Public Philosophy, op.cit., pàg.350.
[26] Hirst, P. (1996) Associative Democracy: New Forms of Economic and Social Governance. Cambridge: Polity Press.
[27] March, J.G. y Olsen, J.P. (1995) Democratic Governance. New York: The Free Press, y también (1989), Rediscovering Institutions: the Organizational Basis of Politics. Oxford: Oxford University Press.
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